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邓海峰:环境法与自然资源法关系新探

更新时间:2018-09-26 01:16:39
作者: 邓海峰  

   【摘要】 探寻环境法与自然资源法的内在逻辑关系在学科体系、立法理念、制度建构与实践路径等方面均具有现实意义。法发生学逻辑寓示两法产生时便独立,两法不尽相同的理念和价值令尝试寻找它们互相包含的理论路径陷于困境。而生态系统服务功能财产权化的努力与环境容量准物权构造的配套设计令两法的价值取向得以互渗,并以同为生态法益保障基础的形式融入生态整体主义语境下的生态法体系。在此意义上,保持两法独立性并将其理念与功能统一于生态法项下,以促成其制度与价值的有机融合,便成为推进我国生态文明顶层立法布局与预制生态法典体系基础的理想选择。

   【中文关键词】 环境法;自然资源法;环境容量;整体主义;生态法治

  

   目 次

   一、包含抑或独立:基于法发生学的启示

   二、互渗抑或区隔:基于生态系统服务功能的需求

   三、结构整合抑或维持现状:基于生态整体主义的思考

   四、结论

  

   自1997年法学二级学科调整方案将环境法与自然资源法合二为一统称“环境与资源保护法学”起,[1]有关环境法和自然资源法关系的学术争论便成为环境法基础理论建构中无法回避的命题。事实上,无论是环境法还是自然资源法,它们都已经历过多次“身份”变革。[2]两法的权利客体亦曾长期处于包含关系。一般理解,作为法律客体的自然资源指的是自然产生的原料,可以用作商业用途,[3]能满足人类的某些需求,[4]是人类社会开发利用的物质对象;相比而言,环境的范围则更广、代表的价值也更丰富,因而传统上自然资源被认为仅是环境中有经济价值的自然环境要素,也因此被长时间作为经济法部门下的一个分支并以确立合理开发、利用和保护人类社会的物质基础,维系自然资源的可持续利用为其制度价值。[5]由于我国尚未形成真正意义上的环境基本法,具有一定象征意义的《环境保护法》也多是在污染防治的主题下规制环境利用行为,在立法层面缺乏对两法关系的联动关怀,因此学术界对于两法关系的争论尚停留在借助环境学的思维范式和理论框架各自言说的“浅层环境法学”阶段,[6]难免先入为主地预设两法的包容或排斥地位。

   我们应当看到,环境法学本身是应用型导向的学科,这就决定了在讨论两法关系时,除了要考虑其学科属性之外,还需要尊重两法所栖生的社会环境和人类利用环境与资源要素的不同特点。因此,我们尝试以多视角、多框架的模式重新探寻两法关系的深层意义,因为其关涉:①环境法域内部的体系建构与制度整合。[7]环境和自然资源都从属于生态系统,自然资源作为生态系统的组成部分同环境既不可分割,亦不能孤立。[8]社会发展已经形成了自然资源生态化的趋势,有必要尽快寻求一种平衡的制度设计勾勒两法的关系。②环境法理念与价值的作用领域。环境法侧重于环境法益的整体性维护,以环境公共利益或社会利益的实现为制度落脚点,在范围上囊括了资源性和非资源性环境要素的全部领域;而自然资源法则更关注独立的、具有特定经济属性的自然要素在用益价值上的实践。它们的关系正如同水资源保护场合那个经典案例所描述的那样:环境法更关注水质,而自然资源法更关注水量,[9]两者在传统意义上缺乏理念与价值的共识和制度基础。③环境要素资源化的路径与救济途径。近年,中央全面强化了生态环境资源性用益的试点及生态损害的赔偿实践。[10]在这一过程中,部分学者对“环境有价、损害担责”的制度建构出现了误读,将环境要素生态价值的多重实现路径迳行解读为环境逐渐拥有了自然资源的属性。可见,在环境要素及其资源化改革的背景下,系统区分环境法与自然资源法的关系已愈发迫切。④环境法与其他部门法的关系。自然资源用益由私益走向公私共益的发展历程决定了其需要经中民法、物权法和行政法的共同调整;而由传统法律部门衍生而来的环境法,在环境侵权、要素管理等领域也与多个原生部门法之间存在诸多交叉。如果无法建构既体现两法各自运行规律又能防止法规与法条多重竞合的两法“朋友圈”体系,那么我国生态法治的实践成本恐难以承受。有鉴于此,我们有必要进一步探寻两法在起源、运行规律和价值取向上的差异,以揭示其在逻辑关系上的应然模式。

  

一、包含抑或独立:基于法发生学的启示


   探讨这一论题首先要回答的问题便是两法之间是否存在包含关系,而该问题的答案早已蕴含在法发生学之中。通说认为,环境法域的研究主要是以次生环境问题为主,即因人为原因产生的环境污染和生态破坏。在人类社会的早期,人们对环境与资源的用益虽同时发生,但因生产力水平低、人口密度小,所以对自然资源的开发与对环境容量的用益均远未超出资源禀赋与环境承载力的限制。因而这一时期的社会生活仅产生了对资源规制的需求而未出现对环境管制的期待。随着社会发展、人口增长以及以工业聚落为特征的城市的出现,人类开发利用自然资源的形态发生了质的变化,此前处于供大于求形势的资源禀赋状况被迅速打破。因对资源开发利用而诱发的环境污染和生态破坏等外部不经济性后果开始出现并迅速蔓延到全球范围。[11]当深陷政府失灵与市场失灵双重威胁之下的人类社会,在先后经历马斯河谷事变、水俣病、四日市哮喘、伦敦烟雾事件等诸多生命难以承受的环境重害之后,开始向法治寻找破解环境污染的良方。作为这种努力的直接结果,世界上第一部以规制环境污染为主要目标的成文法于1969年在美国诞生。至此,环境法方完成于法发生学上的蜕变,成为一个新生的法律部门。[12]在我国,环境法的出现则肇始于1973年第一次全国环境保护工作会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》,该文件开启了依法治理环境污染的立法探索,[13]并最终以1979年《环境保护法》的颁布为标志结束了第一部环境法的创制进程。

   至于实质意义上的自然资源法,它的产生年代要远远早于环境法。从我国相关立法的历史发展来看,自然资源法体系的形成更是远早于环境法。西周时期为了保障统治者对自然资源的持续利用,孕育出了我国最早的自然资源保护思想;自周以降的土地立法更是将封建时期的资源立法推向了制度建构的顶峰。后至“民国”时期,《渔业法》、《森林法》等一系列新领域的资源类立法开始涌现;新中国成立后,1954年《宪法》首次确立了自然资源的权属性质,期间还颁布了《矿业暂行条例》、《森林保护条例》等自然资源保护规定。这一历史阶段,我国并没有兴起环境保护的立法思潮。需要特别指出的是,随着以科斯定理和庇古税等为代表的环境负外部性规制学说的发展,学界曾产生一种误解,认为资源产权理论的提出使自然资源在形式上获得了将其生态价值转化为经济价值的法律媒介。而以资源要素为客体的自然资源法将伴随着人类社会对生态价值的日趋重视形成对其固有的经济价值的吸收和超越,逐渐拥有形同于环境法的生态化品格和公益属性并最终实现与环境法的融合。我们之所以认为这是一种误解,原因在于它割裂了自然资源与生态系统的关系,没有认识到自然资源的生态价值本就是地球生态系统的伴生物。事实上,早在史前文明时期自然资源的生态价值就已经存在了,只是由于人类认识能力的局限及早期行为的唯经济性,人为地迫使自然资源产生了由生态转向经济的位移。因此,所谓自然资源法将因其生态价值属性的不断膨胀而最终融入环境法的判断缺乏认识论依据。

   据此,我们认为就法发生学而言,自然资源法先于环境法独立而生,如果视自然资源法为环境法的构成要素,将与人类社会的资源用益史相悖。尽管两者均包含生态价值属性,但对生态价值的实践路径选择却大相径庭,因此它们在本体论意义上处于相对独立、互不包含的互动关系中。

  

二、互渗抑或区隔:基于生态系统服务功能的需求


   承上所述,自然资源拥有清晰的权利归属早已为立法所确认,而环境却因其所具有的无主物属性即使在不断被消耗透支的境遇下也无法主张与损害相适应的救济或赔偿。可见,是否拥有明晰的权属关系既是促成自然资源保有相对安全“被利用”地位的动因,又是实现区隔环境法和自然资源法关系的密匙。这也就意味着只有有效突破环境要素产权不明的掣肘,环境法与自然资源法才能实现更深程度的体系化整合。然而与此认识相反,基于权属关系不明所诱发的法治困境却在不断挑战着大陆法系国家的生态损害求偿法律实践。这些困境突出的表现为:①既有环境法理割裂了环境概念在法学与生态学中的有机连接,如《环境保护法》2条对于“环境”的定义只关注了各类环境要素的静态配置,而忽视了它们处于同一生态系统下的动态联系和内在协调。该定义将环境作为无主物的定性使得国家在法律层面失去了行使生态损害赔偿求偿权的权利基础,[14]在生态损害赔偿制度的改革进路中,法律不得不回应与先行政策在环境定义上的矛盾。而回应的方式无论是选取承认此前的认知错误还是选取在违反理论自洽性的前提下迳行规定实践操作路径,我们都将付出牺牲制度权威性的代价。②鉴于环境所具有的非财产属性,由环境或者生态损害诱发的非人身权和财产权损失便只能被界定为“纯经济损失”。传统法理为避免加害人责任范围漫无边际,一般又在法政策层面主张对于主观上非基于加害人故意所致的纯经济损失不予赔偿,这在事实上就排除了诸如海洋溢油事故后当地税收塌方、旅游收益减少等受害人多、影响范围广的涉生态类纯经济损失案件的救济可能性。但是这种折中处理又会诱发对生态救济法理正当性的新拷问。我们知道,人们对环境资源的用益实际上是建立在生态系统所具有的满足人类生存与发展需要的服务功能之上的。[15]生态系统服务功能的运行以有序的物质循环与能量流动为特征,因此其需要满足热力学定律的基本要求,即维持能量守恒与系统平衡。一旦法律制度的错误激励使得环境资源的用益人所付出的成本与享有的收益间出现负外部性差异,用益人就会基于自益的目的扩大用益而忽略生态系统的稳定与平衡。当不特定行为人均基于自益理性去寻求自身利益最大化时,人类社会的环境资源用益就会出现与“麦克斯韦妖”相似的扭曲效果,[16]即人类自益行为的行动逻辑与生态系统基于热力学定律所形成的运行规律严重相悖,出现一边是寻求个体化占有熵减成果,另一边是生态系统基于自我修复动力而不断付出系统性熵增代价的负循环现象。上述案例中,侵权行为人因法律制度保护而对由其行为引发纯经济损失的免责就会诱发这种非平衡态。其后果便是减损生态系统中生产者、消费者、分解者同心戮力所形成的负熵流,而此前系统自身循序运行的耗散结构亦会退化成为相对较差的新结构,[17]从而使整个人类社会付出严重的能量损失与生态成本。解铃还需系铃人,能够纠正生态法律制度实践偏差的只有其自身。因此,重新审视自然资源与环境要素的关系,在保有环境要素经济属性独立性的同时,探寻环境要素生态化属性的财产法表达方式,便成为尊重系统负载定律,维系生态系统健康的必然选择。[18]

对此,美国的司法实践已经有了相对成熟的做法,我们还以海洋溢油事故为例。美国对这类事故生态损害求偿的法制演进经历了近百年的艰辛探索。起初,其1924年的油污法案只将归责基础限定在故意向海域排放这一场合。为了能扩大责任范围,美国国会将石油污染类案件划入1965年的联邦水污染法案(即1972年清洁水法案的前身)中管辖,但受到产业界的狙击,该法案仍设置了很高的归责门槛。尽管联邦和州在后续的几十年又尝试颁布了多个防范性法案,但真正意义上的海洋溢油污染损害追偿机制直至1989年发生灾难性的埃(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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