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左希迎:特朗普政府亚太安全战略的调整

更新时间:2018-09-24 23:14:10
作者: 左希迎  
这一幻想让美国穷兵黩武,不断做出错误抉择,一步步走向过度扩张的深渊。总体而言,过度扩张产生了三个重大的战略难题:

   第一,战争的成本高昂。美国在九一一事件后相继发动了在阿富汗和伊拉克的反恐战争,这两个战争对美国而言意义重大,却又成本高昂。 据统计,从2001年到2014年,美国在阿富汗和伊拉克的两场战争中花费了1.6万亿美元。截至2017年4月,美国在阿富汗和伊拉克阵亡6774人。与冷战后的海湾战争和科索沃战争相比,这场反恐战争成本颇为高昂。事实上,有学者认为,美国在战争中的真实成本远远大于当前的统计数字,美国仅在伊拉克的全部开支可能就超过 3万亿美元。根据特朗普在国会的演讲,美国一共在中东地区花费了6万亿美元。这些高昂的成本给美国社会带来了沉重的负担,并且令民众和精英在情感上越来越反对战争。 其导致的直接结果就是,美国出现了财政危机,由此国会推动削减预算赤字,削减财政开支,其中,军费开支被大幅削减。

   第二,战略纠错代价过大。九一一事件之后,美国深陷阿富汗战争和伊拉克战争的泥潭,长时间的反恐战争形成了一种路径依赖的安全战略。在政策制定上,美国国内形成了支持继续战争的利益格局,这种诉求潜移默化地影响着政策制定进程,并试图进一步塑造美国军事战略的走向,这无疑增加了美国进行战略纠错的难度。奥巴马政府致力于纠正美国在反恐战争中的错误,但是这种外交战略成本颇高,在其提出亚太再平衡战略后,美国从中东地区战略收缩,将战略重心置于亚太地区。然而,随着美国关注度的下降,中东地区出现权力真空,这导致了地区格局碎片化,战争和纷乱又反过来损害了美国的国家利益。

   第三,美国对新兴大国重视不够,在威胁评估上比较迟缓。2008年金融危机之后,中国的力量急速攀升,在亚太地区事务中扮演着越来越重要的角色。随后,美国军方内部出现了一场政策大辩论,主要讨论美国未来的主要外部威胁是什么,应该采取什么样的军事学说来指导战争。历史地看,美国忙于反恐战争,长期无暇顾及中国,这已经被其政治精英视为战略失误。 美国威胁评估的战略辩论起始于2009年,到2012年亚太再平衡正式出台成为外交战略,再到2015年美国对华政策大辩论可算尘埃落定,前后共费时6年之久。

   美国面临权力难题的另一个后果是防务超支。除了上文提到的战争成本以外,美国在防务上还表现在两个方面,即美国要面临制衡新兴大国崛起的高昂防务成本以及美国与其盟友在防务分摊上的失衡。

   其一,随着中国快速成长,美国要承担越来越多的制衡成本。2008年金融危机以来,中国进入了一个快速发展的阶段,正在逐渐工业化,综合实力也有了极大的飞跃。体现在防务层面,中国的防务开支基本每年保持10%的增长速度,这与美国削减防务开支的局面形成了鲜明的对比;在武器装备现代化方面,中国更是取得了令人瞩目的成就,在各个层面全方位追赶美国。作为为数不多的能够跟美国展开竞争的国家,中国对美国形成的挑战是其冷战后从未遇到的。从威胁评估的角度,美国必须首先考虑应对中国的挑战,然后将防务重心放在西太平洋地区。 一旦将亚太地区作为防务重心,将意味着美国在中东和欧洲的战略资源难以保证。 因此,如何均衡地使用有限的战略资源始终是美国要面临的难题。

   其二,也是最为重要的,美国与其盟友之间的防务分摊面临严重的失衡。美国的联盟体系主要包括两个部分,即多边主义的北约和双边主义的亚太联盟。 其中北约奉行集体安全,根据北约宪章第五款的规定,针对北约内部任何成员国的侵犯,都将被视为对所有成员国的侵略,北约所有成员国有权履行单独和集体防御权。根据这一精神,北约成员国应该分摊防务开支,共同承担安全防卫责任。然而,由于美国和欧洲实力强弱的差别,其对威胁的判断和国际道德的构建截然不同,欧洲由此逐渐走向了漠视防务的传统。尤其是北约成员国中的东欧国家,其防务开支长时间维持在较低水平,使之无力形成强有力的防务以应对俄罗斯。对美国亚太联盟体系而言,情况更为复杂。特别是日本,二战后为了防止其再次走上扩张道路,日本在防务上受到严格控制,规定其防务开支不超过国民生产总值(GNP)的1%。直到1986 年,日本内阁会议制定国家预算方案,才决定将防务开支超过国民生产总值的1%。美国其他亚太盟友的防务开支比重比日本高一些,但是也远远低于美国的比重。换言之,在这两个防务体系里,美国与盟友之间的防务分摊都出现了严重的失衡,美国的防务开支占据国内生产总值的比重远远高于其盟友(见表1),这些盟友越来越成为美国的保护国。从美国大战略的角度而言,盟友国家所做的贡献不足,它们越来越倾向于搭美国的便车,由此,美国的战略负担越来越重,这已经成为其大战略的重要负面因素。

   综上所述,冷战结束之后的美国面临着严峻的挑战,加之其外交政策屡次出现失误,其战略负担日益增加,国内经济难以承担高昂的防务成本。 对美国而言,保持超强的军事优势、征收如此巨额的军事费用,不但有违美国国父们的最初意愿,并且其后果反而使得美国更不安全、更不繁荣、更不自由,这成为美国维持霸权的两难,也是其必须解决的权力难题。那么美国在亚太地区是如何破解这一权力难题的? 奥巴马政府和特朗普政府给出了截然不同的答案。

  

三、奥巴马政府的处方:以规则为基础的亚太安全网络

  

   在后反恐战争时代,奥巴马政府面对的是内外交困的局面:国内防务支出被削减,国外威胁日趋吃紧。 奥巴马在亚太地区是如何进行战略调整、减轻战略负担的? 这是奥巴马就任总统后亟待解决的难题。奥巴马上台以后,在亚太地区逐渐形成了清晰的思路,积极战略纠错,以缓和战略困境,在此基础上,试图构建以规则为基础的亚太安全网络。

  

   (一)奥巴马政府的战略调整

  

   就内容而言,奥巴马政府的战略调整主要包括两部分:(1)在内部最大程度上挖掘自身战略潜力;(2)在外部尽量减轻战略负担。通过内外两部分的战略纠错,奥巴马政府重构美国的大战略。

   在内部,奥巴马政府力求通过力所能及的方式挖掘潜力。总体而言,主要有以下五种方式。第一,推出亚太再平衡战略,集中战略力量,防范中国的挑战。在长期陷入反恐战争的泥潭后,美国战略精英逐渐形成了战略共识,推动美国从反恐中抽身以应对中国的挑战。此后,奥巴马政府的领导人也相继在国内外发表看法,积极释放积极参与亚洲事务的信号,勾勒美国新的亚太安全战略。2012年年初,美国国防部发布《防务战略指南》,正式提出亚太再平衡战略。亚太再平衡战略意味着美国将战略重心放在亚太地区,中国成为首要防范对象。2014年版的《四年防务评估报告》中,美军重申了在2020年前将美军海空力量的60%部署在亚太地区的计划。奥巴马此举的意图非常简单,即从中东地区战略收缩,将有限的战略资源集中在亚太地区。

   第二,推动联合部队的再平衡,调整武装力量的结构。 奥巴马上台以后,推动联合部队的再平衡成为美国政府长期的目标。在2010年版的《四年防务评估报告》中,国防部部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)就提出“要帮助重新平衡美国武装力量,提高执行保护和促进国家利益关键使命的能力”。这是因为,当时美国正投身于反恐战争,重点是服务于反叛乱、维稳和反恐行动。这一时期,防务资源主要向陆军和海军陆战队倾斜。然而,随着美国逐渐从反恐战争中抽身,武装力量的再平衡不可避免,资源逐渐向空军和海军倾斜,这在2014年的《四年防务评估报告》中体现得最为直接。以此来看,所谓的美国武装力量再平衡,是美国国防部试图将有限的战略资源通过内部结构平衡的方式,以求发挥最大的战略效用。

   第三,奥巴马政府还致力于调整亚太地区的军事部署,优化防务布局。进入21世纪以来,随着中国威慑力量的上升和美国既有军事基地维持成本的考虑,美军一直在思考如何调整亚太地区的军事部署。 奥巴马上台后,美军优化防务布局的战略主要包括两个部分:其一,从冲绳后撤,将部分海军陆战队转移到关岛、夏威夷和澳大利亚,构建以关岛为中心的亚太军事基地体系。其二,针对南海局势紧张和美军在这一区域的力量不足,加强在南海周边的防务部署。2014年 4月28日,奥巴马访问菲律宾期间与菲律宾签署了一个为期十年的《美菲加强防务合作协议》,菲律宾允许美军使用其军事基地。此外,美国还加强了与新加坡的防务合作,2018年之前美国将在新加坡部署四艘濒海战斗舰。美军的这些举措,旨在优化军事部署,提高应对挑战的能力。

   第四,发展新军事概念,应对中国的挑战。近年来,随着中国战略威慑能力的提升,中国在西太平洋地区具备了“反介入”和“区域拒止”的能力,这对美国在西太平洋地区的统治地位提出了挑战。加之奥巴马政府的防务开支受到大幅削减,军方寻求各军种之间资源和职能的再平衡,优化战略资源和战略目标的关系。 在此背景下,美国国防部力求发展出一套空军和海军联合作战的新概念,加强空军和海军之间的配合,应对 “反介入”和“区域拒止”的威胁,即“空海一体战”概念。尽管随后“空海一体战”更名为“全球公域介入与机动联合”,但是其实质并未发生变化,即通过培育各军种之间更持久、更制度化的合作关系,提高应对中国日益增长的威慑能力。

   第五,提出“抵消战略(offest strategy)”,以技术优势抵消数量不足。近年来,美国一直面临防务费用削减的困境,加之中国军事力量的提升,美国的军事优势正在被侵蚀。为此,美军正在推动第三次抵消战略。2014年8月5日,时任国防部常务副部长鲍勃·沃克(Bob Work)在演讲中指出,为了占领军事制高点,美国必须实施第三次抵消战略,随后美国国防部领导人在一系列演讲中进行了详细阐述。事实上,早在艾森豪威尔政府时期以及越南战争之后美国分别提出了第一次抵消战略和第二次抵消战略,并取得了重大成效。此次美国重拾“抵消战略”这一概念,其目的与以往两次一脉相承,即通过颠覆性技术群的创新,引导组织结构、管理水平和作战理论的全面提升,全面掌握未来战争和对抗的主导权。

   在外部,奥巴马政府则推动盟友承担更多的责任,以减轻美国的战略负担。推动盟友承担更多责任一直是奥巴马政府亚太安全战略的重点内容,以美日关系为例,美国近年来推动修订《美日防卫合作指针》,调整美军和日本自卫队之间的分工。2015年4月27日,美日正式修改《美日防卫合作指针》,扩大了日本自卫队对美国军事行动的支援范围,允许日本自卫队在全球范围内支援美军。在资源不足和意愿下降的时刻,美国期待日本、韩国和澳大利亚等盟友在制衡中国影响力、维持地区稳定和分担防务责任等领域发挥更大的作用,其目的是在维持地区秩序稳定的前提下,最大限度地减轻自身负担。

   综合以上内外两类手段,奥巴马政府的目的非常简单,即充分挖掘军事潜力,最大限度地降低成本,进而以最低成本维持美国在亚太地区秩序的主导地位。 当然,考察这六类手段不能仅仅静态地看待,更应该将其置于历史进程中,搞清楚这些战略在时间和逻辑上的关系。

  

   (二)构建以规则为基础的亚太安全网络

  

前文所提及的美国安全战略更多的是工具性手段,如何将它们捏合在一起,形成一个有机统一的大战略,则需要想象力。奥巴马政府试图构建一个以规则为基础的亚太安全网络。在2016年第6期的《外交事务》杂志上,时任国防部部长卡特发表了名为《再平衡与亚太安全:构建一个以规则为基础的安全网络》的文章。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《世界经济与政治》2017年第5期
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