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李炜光:税收强制性:纳税也是纳税者的需要

更新时间:2018-09-22 21:18:13
作者: 李炜光 (进入专栏)  

  

税收是我们为文明社会支付的对价


   税收学上有个“三性”之说,即强制性、无偿性、固定性,被认为是权威解读税收的三大形式特征。对它的基本理解是,税收是国家之所需,而国家拥有政治权力,有权强制一切人给它交税。在国家与纳税人这一对关系中,国家或政府是主导的一方,而纳税者,只负有及时、足额向政府纳税的义务,是服从的一方。

   但是也有一些人对此提出不同的看法,认为政府之所以有权征税,并不是因为它拥有军队、警察、监狱这些强制性权力,而是因为既然政府对你征了税,它也就同时拥有了为你提供安全、秩序、公共设施等公共物品的一份责任。这些东西是纳税者自己生产不出来的,或者即使能生产出来,成本也太高。最好的办法是大家各自出钱,把提供公共物品的责任移交给另一个机构,由它来承担。这个机构就是政府,交的这笔钱就是税收。税收在这里,首先是一种交易。

   比如某农户拥有100亩土地,他必须有能力保护这100亩土地的生产成果,否则自己到头来可能一无所获。关键是这种能力从何而来。这个农户自己建立一支保安队伍来保护地里的庄稼,这样做不是不可以,问题是养活这支队伍的成本太高,高到可能大大超过常规税率,甚至高过他的总收成的地步。全国农户用于自保的费用加起来,会是一个天文数字,根本就不现实。这种情况下,通过交税的方式来建立一支军队,创造出一个相对安全的大环境,大家“搭车”在这种有序的环境中生产和生活,就是一种理性的选择了。

   用经济学的语言来说就是,由于国家保护每个农户生产成果所支付的成本,大大低于农户自费保护自己的成本,所以应该由国家出面提供安全保护这种公共物品。这样做具有“规模效应”,可以替纳税人寻求更加廉价的公共服务、也更“合算”。税收在这里变成了一种“价格”,需要纳税者自己出钱从公共物品的提供者——政府的手中“买”过来。1902年至1932年曾任美国联邦最高法院大法官的小奥利弗?温德尔?霍姆斯就说过:“税收是我们为文明社会支付的对价”,现在这句话还镌刻在美国国家税务局大楼的入口处。说起来,公路、灯塔、航天、自然景观,还有政治、法律和社会秩序等等,都是人类生活所必需的公共物品,都需要大家出钱购买。

  

税收的契约性比强制性更重要

  

   可是这样一来,税收就不能被认为仅仅是征税者的需要了,它应该也是纳税者的需要,而且既然税是双方共同需要之物,政治权力也就不能直接拿来作为国家征税的依据了。政治权力是国家行使其职能的前提,而不是它取得税收的依据。也就是说,强制性只是税收的一种表象而已,它仅属于税收征管实务或程序性层面的东西,比它更重要的应该是税收的另一性——契约性。

   犹太裔美国政治理论家汉娜·阿伦特说过:“法律的本质是对人行为的指导而不是强制性的制裁,法律最好不要被概念化为命令,也不是对人民行为方式的描述性的陈述,而最好是看成是集体的契约。”如果公民同意这一法律,就愿意支持这一法律并服从这一法律。这需要建立一个体现公民意志的政治架构,通过程序正义体现契约精神和结果正义。

   她打了一个比方,一个规定要交税的法律最好不要表达为“缴税”——“缴枪不杀”的“缴”,而是应该表达为我们共同体里大家为已经达成的契约而交税。这里关键词是“达成契约”,也就是说,在阿伦特看来,对于税收来说,比强制性更需要的是征税者和纳税者双方订立和履行契约。

   美国经济学家哈维·罗森也是持这样的观点,他在自己撰写的《财政学》教科书中开篇讲了一个故事。据《圣经》第8章的记载,在公元前 1030年的时候,当时犹太部落还处于散居状态,在没有一个王权统治的状态下生活。一天,一群犹太人找到他们尊敬的先知塞缪尔(samuel),向他提出了一个要求。他们说:“像所有的国家一样,给我们一个能统治我们的君主吧”。塞缪尔听了,想了一下,对这群自己的同胞说了一段话:

   “在国王统治你们的时候,事态就会这样:他会夺走你们的儿子,安排在他的身边,做他战车的马车夫,跑在战车的前面。……他会夺走你们的女儿,替他喷香水、做厨娘、烤面包。他会夺走你们的土地、你们的葡萄园和你们的橄榄园,甚至夺走你们最好的园地,去赏赐给他的仆人……他会强征你们十分之一的羊群;你们将沦为他的奴仆。那时,你们将为自己有了国王而痛哭不已。”

   塞缪尔描述的君主统治下的生活情景,像是在试图打消犹太人“寻找国王”的念头。葡萄园、橄榄园、羊群,是人们拥有国王必须必须付出的代价——税收。他甚至提出了十分之一税率,而人类历史上早期的税收,税率恰恰普遍是这个比率。不只是西方的什一税,中国夏商周三代时期的税收——贡、助、彻,税率也是十分之一。至于为什么是这样,还真不容易说清楚,它应该是人类文明发展的某种阶段性共性,是长期实践探索出来的一个相对适当的负担比率。

   面对塞缪尔的规劝,犹太人对此的回答却是:“我们愿意!”他们首先关注的不是国王可怕不可怕的问题,而是有了国王让他做什么的问题。只要他能为大家服务,国王是可以接受的,税收也是可以接受的。在这里,国王就是国家的意思。书中的记载是:“人们拒绝倾听samuel的劝告,他们说:不,我们应该有一个国王,那样我们才能像其它国家一样,国王会统治我们,走在我们前面,带领我们去战斗。”(《塞缪尔记》第8章)至此,纳税者俨然已经做了与未来的征税者——国王之间达成某种契约的心理准备了,双方将通过税收建立某种纽带关系。事实上,这以后三千年的历史的发展已经证明,国民也只有通过纳税才能与国家建立起实质性的联系。

  

契约性让政府有别于其他社会组织

  

   易卜生有一句名言:“社会犹如一条船,每个人都要有掌舵的准备”,说的就是乘客通过某种方式选择合乎自己利益的公共物品,大家合力把这艘公共之船打造得坚固可靠。共同体内,利益共享,成本分摊。罗森讲的犹太人故事,涉及到的就是共同体内部政治权力的建构问题,而且奇妙的是,最先提出此类要求的,是正在形成中的共同体普通成员,这是罗森故事给我们的最大启示,也应该大体符合历史演化的真实情况。

   中国最早的古典文献《尚书》中记录的大禹治水,就是“四岳”,也就是各部落的首领和工程总指挥大禹在协商后,合力分摊治水所需各种人力和物力资源之后进行的。我们很难想象大禹是怎么做到让各部落心甘情愿地接受治水方案的,因为这件事即使放到今天也是难度极大、极难做到的。而且在此过程中,各地所纳物品的品种和精细程度,也依据路途距离王权中心的远近而规定有明显差别,这应该也是协商之后的结果。这个协商的过程,其实就是一个契约订立的过程。

   如果不是通过征纳双方订立契约的方式取得税收,而是谁拥有暴力谁就可以强制征税,理论上就很容易演绎出某种强盗逻辑来——谁胳膊根儿硬谁就可以强制征税,那征税跟土匪的拦路抢劫还有什么两样呢?

   表面上看,税收和拦路抢劫,都是以强制力为特征的普遍命令,谁不服从,谁就会受到制裁。有人说,税收是国家行为,抢劫是个人行为。可是在强制征收这一点上,还是差不多,说不清两者有什么根本区别。也有人用普遍性和个别性加以区分,可是,抢劫者在某一段时段和某一区域内进行普遍性的抢劫,完全可能,黑社会就是这样做的。或者用固定性和临时性呢?——税收是法律加以确定的,而抢劫一般属于盗匪临时起意,似乎也不行。文献记载上世纪20年代天津旧事,讲的是青帮人物李珍靠收买官府、招揽打手,就是常年稳定地收取费用,独霸一方,谦德庄一代的居民和做生意的店铺都是他们抢劫的对象。

   英国法理学家赫伯特?哈特在《法律的概念》一书中指出,征税是一种“规则行为”,而强盗不是。既然是规则,就应该通过纳税者与征税者议定契约的形式体现出来,在现代社会,就是通过制定宪法和相关法律的形式实现的。在规则的框架内,纳税可以是被迫的,也可以是积极自愿的,两种可能性都有。有人说我爱国,我就喜欢纳税,但是不会出现另外一种情形,没有谁面对拦路抢劫会是“积极自愿”的;人们可以说“我有义务纳税”,却不会有人说“我有义务被抢劫”。强制性缺乏说服力的关键是,它只是盯住了税收的“被迫行为”,而忽略了它同时也是一种“规则行为”,这是现有财政学理论的一个缺憾。

   把税收的契约性置于强制性之前,还因为这样做可以把税收和国家其他征收费用的形式区别开来。国家征收并不是只有税收一种,比如,对违法者处以罚金,或没收违法者的财产等等,也是凭借政治权力强制进行的,但是它们不含有任何交换的色彩,表现出来的只是一定的惩罚性。其所表达的是国家存在的另一层意义,即主持正义、维护社会秩序。税收也含有这层意思,只是它不限于这个范围。

   如果国家脱离了公共物品提供者的身份而仅仅凭借政治权力获取收入来源,就很容易选择使用那种十分简单粗暴的征税方式,这在历史上并不鲜见,那么国家就很容易蜕变成横征暴敛的工具。当它成为这样的工具时,便与国民,即纳税者站在对立的位置上了,罗森说的那种连接双方共同利益的纽带就会变得脆弱,以致最终发生断裂。

   当然,征税和纳税是一份国家与国民的契约,只是一种“隐形契约”,因为现实中并没有发生甲方、乙方那样的签字画押。但不可否认的是,它真实地存在于社会生活中,双方都须遵照执行,违反约定的一方会受到惩罚。政府与纳税人之间的关系,就是这样一种互利的和交换的关系。正如英国财政学家巴斯泰布尔所说的:“所谓税收,就是个人或群体为取得公共权力机构提供的服务而在财富方面做出的强制性贡献。”

   话说回来,税收在日常生活中还是体现强制征收的,违法税法者会受到制裁,严重的还会坐牢,甚至杀头。但这一切,第一必须是在国家与国民订立契约之后进行,在现代社会,就是税收立宪,经全体国民一致同意后进行;第二,这种强制性并不源自征税主体对纳税主体的政治性的管制行为,而是源自国家作为行政管理者对市场主体的一种税收管理行为。两个主体之间在法律上是平等的关系,税收征纳是一种技术层面的问题,而与国家政治权力是一种比较间接的关系,可惜目前我国的税收理论研究还没有对这种关系加以区分和作出比较明确的学术阐释。

   总之,在税收问题上,承认交易在先、订立契约在先,确认和执行强制性在后,不能颠倒过来,这就是税收的逻辑。

  

本文责编:limei
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文章来源:一枚石头 公众号
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