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宋志红:宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计

更新时间:2018-09-18 22:57:19
作者: 宋志红  

   内容摘要:2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”的表述未采用法学上的权利概念,该政策在落地实施前必须进行从政策语言到法学语言的转换,以确保该项改革举措的政策目标得以实现为前提,明确其法律内涵,并进行相应的制度设计。本文结合农村宅基地制度改革试点地方的实践探索,阐释宅基地“三权分置”政策的初衷和意蕴,探讨其法律内涵和实现途径,并对其具体制度设计提出建议。

   关键词:宅基地 三权分置 农村土地 改革

  

引言:

  

   2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称“2018一号文件”)提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”这一规定正式提出了宅基地的“三权分置”,并将其表述为“所有权、资格权、使用权‘三权分置’”,“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

   我们看到,2018一号文件在表述宅基地“三权分置”时采用了“农户资格权”、“农民房屋财产权”、“农民房屋使用权”等“接地气”的通俗术语,这种表述有利于增加文件对人民群众尤其是广大农民群众的亲和力,但由于这些术语均不是现行法上的权利概念,也给政策的细化和落实带来了困惑。这些权利内涵如何?如何和现有权利体系相对接?同承包地“三权分置”一样,宅基地“三权分置”政策在落地前也必须进行从政策语言到法学语言的转换。因此,探究宅基地“三权分置”的政策内涵,在确保该项改革举措的政策目标得以实现的前提下,将宅基地“三权分置”的政策表述转换为“法言法语”,并构建相应的法律制度保障其有序实施,是以法治方式深化农村土地制度改革的必然要求。

   本文结合农村宅基地制度改革试点地方的实践探索,阐释宅基地“三权分置”政策的初衷和政策意蕴,探讨其法律内涵和实现途径,并对其制度构建提出建议。

  

一、宅基地“三权分置”的政策意蕴

  

   (一)宅基地“三权分置”的初衷——盘活闲置宅基地

   为何要实行宅基地“三权分置”?2017年和2018年中央一号文件的表述均清楚地表明了这一政策的价值功能:促进闲置宅基地和农房的再利用。

   我国现行宅基地制度以“一户一宅”、“无偿分配”、“永久使用”为特点。由于宅基地是无偿分配的,基于 “不占白不占”的心理,一旦符合分户和申请条件,农民都会积极分户并申请获得宅基地。但在城镇化推进的过程中,大量农民进城打工甚至进城定居,农村常住人口大量减少,而宅基地退出却缺乏有效的途径,导致大量宅基地常年闲置。据第三次全国农业普查结果,2016年末99.5%的农户拥有自己的住房,其中拥有1处住房的农户占比为87.0%,拥有2处和3处住房的农户所占比重分别为11.6%和0.9%,拥有商品房的农户占全部农户的比重为8.7%。虽然从全国平均数看,农户“一户多宅”的比例并不高,但从局部看,部分地区 “一户多宅”和农房闲置程度严重,甚至形成“空心村”。例如余江县在开展此次农村土地制度改革之前的摸底调查显示,全县7.3万农户中,一户一宅4.4万户,一户多宅2.9万户,一户多宅比例约达40%。从近些年的发展趋势看,在城镇化推进的过程中,随着农民市民化进程的加快,宅基地和农房闲置的程度呈增长趋势。在乡村振兴的背景下,盘活这些闲置的宅基地和农房,无论是对于提高土地利用效率、为乡村产业发展提供用地空间,还是对于增加农民土地财产性收入,均有积极意义。

   (二)传统转让方式在宅基地资源配置中失灵

   对于一般性的可以自由流动的财产而言,通过保障自由交易即可实现市场机制对资源的优化配置。但对农房和宅基地而言,由于其担负着农民的居住保障功能,国家有关政策禁止宅基地使用权对外转让,市场配置因此而失灵。那么,能否通过修改法律和政策规定的方式解除或者放宽宅基地使用权转让的这一限制,使得本集体经济组织成员之外的社会主体(以下统一用“社会主体”指代不具备本集体经济组织成员资格的不特定第三人)也可以通过转让方式取得宅基地使用权,从而实现盘活闲置农房和宅基地的目标呢?针对是否应当允许宅基地使用权向本集体经济组织之外的主体转让的问题,此前学术界有诸多探讨,赞成说和反对说两派观点针锋相对,两年前笔者曾撰文详细介绍和论证,并提出通过设计有条件转让制度来破解困境。随着城镇化的推进和乡村振兴战略的提出,会有越来越多农户的宅基地从更加偏重居住保障功能转向更加偏重财产功能,赋予农户的宅基地使用权更加充分的权能从而增加其财产性收入的需求也会变得更为迫切。尽管如此,笔者认为,“允许农户直接向社会主体转让宅基地使用权”的方式仍然不可取,但其背后的逻辑主要不是基于所谓的“农民可能低价转让后流离失所”、“城里人可能下乡圈地”等的担忧,因为这些担忧均属于可以通过完善转让的条件和程序等具体制度设计予以解决的技术性问题,其根本原因在于这种直接对外转让的制度安排与我国土地权利制度的自身逻辑不相容:

   一方面,宅基地使用权是由农村集体经济组织无偿分配给其成员专享的权利,具有福利保障性和成员专属性,非成员不具备分配取得宅基地资格;另一方面,农户取得的宅基地使用权是一种不仅无偿而且无期限限制的权利,我国《物权法》虽将其定性为用益物权,但其效力要远远高于一般意义上的用益物权,是一种可以永续使用的特殊用益物权,其效力上十分接近于所有权,农户得以享有这种特殊用益物权的逻辑基础在于其是土地所有权人“农民集体”的一份子,正因为其是“所有权人的一份子”,所以其可以享有这种“准所有权” 权利。孙宪忠教授在研究土地承包经营权和土地所有权的关系时指出,“农民享有土地承包经营权,恰恰就是依据自己在集体中作为所有权人一份子享有的地权”,“农民的土地承包经营权,正是他们作为土地所有权人的一部分所享有的一项‘自物权’”。笔者认为,这一论述不仅适用于土地承包经营权,对于无偿分配而且无期限限制的宅基地使用权更是适用。如果与外来主体也取得这种权利,则集体经济组织成员的特殊身份优势丧失殆尽,进而危及农村土地的农民集体所有,也会与我国现行土地权利制度的整体逻辑体系产生冲突。这才是将宅基地使用权的转让对象限制在本集体经济组织成员范围之内的根本理由。因此,无论是基于对农村土地农民集体所有的坚守,还是基于对农民基本居住权益的保障,都要求坚持宅基地使用权取得主体的身份限制——仅限于本集体经济组织成员;而且宅基地使用权权利内容的特殊性和无期限限制的特点也决定了其只能被集体经济组织成员享有。有鉴于此,宅基地使用权的转让也只能局限在本集体经济组织范围之内,那么,寄希望于通过允许宅基地使用权直接对外转让的方式来盘活闲置宅基地和农房的目标也就无法实现,必须另辟蹊径。

   (三)宅基地“三权分置”的政策意蕴——三方主体共享宅基地权利

   毫无疑问,“本集体经济组织内部”这一狭小的市场无法实现盘活闲置宅基地的目标,闲置宅基地的盘活利用离不开社会主体的广泛参与。尤其是在乡村振兴的背景下,要鼓励社会资金、人才等向农村流动,宅基地作为农村重要的建设用地要素供给来源,在资源配置上更是需要打破地域和身份的限制。在无法借助直接转让方式来盘活闲置宅基地的情形下,如何设计一种制度,既不破坏宅基地使用权的专属身份特征从而维护农民集体所有的封闭性本质不被打破,同时又能够让没有身份限制的社会主体得以利用闲置宅基地呢?宅基地“三权分置”应运而生。

   因此,宅基地“三权分置”真正的初衷,是要在“坚持农村土地集体所有”这一底线条件下,兼顾“既让农户保持其宅基地使用权取得的身份专属性、又让没有身份限制的社会主体得以利用宅基地”的目标。进一步言,宅基地“三权分置”的政策意蕴,是通过制度创新和延长权利配置链条,将社会主体引入到宅基地利用关系中,实现农民集体、农户、社会主体三方主体对宅基地权利的分享,在这样一种三方共享的权利配置形态下,农民集体的土地所有权得以坚守,农户基于身份专属的宅基地使用权得以保障,社会主体可以得到某种形态的宅基地利用权利从而提高宅基地资源配置效率。

   从更宏观的价值层面看,宅基地“三权分置”实则是要实现农村宅基地资源配置中封闭性与开放性的平衡:一方面坚持宅基地使用权的成员福利保障功能和取得的成员身份限制;另一方面通过方式方法的创新实现不具有成员身份的社会主体对闲置宅基地的利用,也即实现宅基地资源实际利用主体的开放性。此种封闭性与开放性的平衡,是在坚持集体所有制下为宅基地资源配置引入市场机制所需要的。

  

二、宅基地“三权分置”的法律内涵和实现途径

  

   现有法律框架下的宅基地权利配置状态呈现为“农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权”的两权分离形态,宅基地“三权分置”则是要实现农民集体、农户、社会主体三方对宅基地权利的分享,那么从法律途径上如何实现这种权利的重新配置呢?

   (一)试点实践中宅基地盘活利用方式的法学分析

   宅基地“三权分置”政策作为深化宅基地制度改革的举措,是从前期宅基地制度改革的试点实践经验中总结提炼出来的。对试点地方盘活闲置宅基地和农房的做法进行梳理,分析其法律关系,对于我们探讨宅基地“三权分置”的法律内涵和实现途径颇有意义。

   笔者经过对前期15个宅基地制度改革试点地方的调研发现,试点实践中常用的盘活闲置宅基地和农房的手段包括农户无偿或者有偿退出宅基地、在政府或者集体经济组织主导下开展宅基地换房和集中居住、农户出租宅基地和农房、允许适当扩大宅基地转让范围、宅基地使用权参股合作、允许将宅基地转为集体经营性建设用地后流转、允许农户将宅基地复垦后获取部分指标收益等多种途径。依据法律关系和农户宅基地权利变动方式之不同,可以将试点实践中采用的盘活闲置宅基地和农房的法律途径归纳为五种:

   1.农户退出宅基地

   动员农户退出闲置宅基地,是此次改革试点中普遍采用的方式。例如在此次改革试点中宅基地退出规模最大的江西省余江县,据统计,截至2017年7月余江县全县1040个自然村累计退出宅基地27530宗3788亩,其中有偿退出的5231宗901亩,无偿退出的22299宗2887亩。无论是基于何种情形或者何种理由的退出,从法律关系分析,农户退出宅基地使用权的实质是土地所有权人收回宅基地使用权,其法律后果是农户彻底丧失被退出地块对应的宅基地使用权,相应的宅基地使用权也因此而回复至土地所有权人。

此种方式的优势在于可以将闲置宅基地归集到集体经济组织,并由集体经济组织统一安排进行统筹再利用,但其劣势也是明显的:农户一旦退出,就彻底丧失了被退出地块的宅基地使用权,因此适用范围有限。从试点实施情况看,农户退出宅基地使用权的积极性并不高,一方面是因为集体给予的退出补偿并不能达到农民满意的程度,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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