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王贵松:论我国行政诉讼确认判决的定位

更新时间:2018-09-17 19:33:51
作者: 王贵松  
因原告提起的多是撤销诉讼、课予义务诉讼,原告与被诉行政行为之间有利害关系,就有原告资格,并没有必要去证明自己有所谓确认违法的利益。但在确认无效判决的案件中,原告申请的就是确认无效,应当具有特殊的确认利益。“这样的确认,必定能使那种产生于一个自始无效行政行为的法律表象得到消除。其前提是,该行政行为至少会触及原告的法律地位,并且被要求的确认能够使原告的法律地位,在更合法、更经济、或者更理想的意义上得到改善。”[38]

   (二)确认无效判决与确认行为违法判决

   从理论上而言,确认无效判决是宣告行政行为无效,而确认行为违法判决是宣告行为违法而保留其有效性,两者有很大差别。这两类判决是相互独立的。从我国实定法规定来看,确认无效判决适用于行政行为重大明显违法的情形,确认行为违法判决适用于本应撤销但对公益有重大损害、无撤销内容的行为违法、程序轻微违法、不作为违法四种情形。不作为与事实行为均不存在无效的问题,轻微违法也不构成无效。如此,唯一的特别情形就是情况判决。能否在确认无效诉讼中作出情况判决呢?

   我国并未就此作出规定,而仅规定了撤销诉讼中的情况判决。在日本法上,根据《行政案件诉讼法》第38条的规定,情况判决的规定并不准用于确认无效诉讼。其理由在于:当然无效的行政行为在法上是不存在的,没有应当用情况判决予以存续的行政行为。如果着眼于无效行政行为具有重大且明显的违法性,就没有必要保护因该行为而形成的事态以及利害关系人的信赖。如果行政行为无效,即使料想会带来多大的社会不利,法院也不应回避作出无效的确认。与此相对,也不乏主张在确认无效诉讼中承认情况判决的理由:第一,无论行政行为是多么当然无效,在法院作出确认无效判决的时点,既成事实累积起来,也十分有可能形成法院在撤销诉讼中应避免撤销行为的事态。第二,如果是在起诉期限内提起的撤销诉讼中,关心维持行为的行政机关和第三人应当在形成既成事实之前预先考虑行为的撤销。而确认无效诉讼是超出撤销诉讼的起诉期限之后提起的,因而,行政机关和第三人应当事前考虑确认无效及相伴的消除既成事实风险,很难说是与撤销诉讼的情形一样。第三,无效行政行为在撤销诉讼的起诉期限内是能以撤销诉讼进行争议的,其中就有情况判决的适用。如果确认无效诉讼不适用情况判决,就会招致一个不合理的事态,即原告在行政行为之后迅速提起撤销诉讼时承担情况判决的风险,而在怠于提起撤销诉讼而只能提起确认无效诉讼时,却不适用情况判决。[39]固然从体系解释而言,在撤销诉讼中承认情况判决,在确认无效诉讼中只要有作出情况判决的需要,就应当作出情况判决。但是,主张承认情况判决者无非是承认形势比人强、或者法不责众,既成事实要求法院维护更大的“公益”并否定原告的私益。但若此,无异于鼓励将违法之事做大,所谓“窃钩者诛,窃国者侯”。法院确认无效的同时其实就是确认原告权益的应予救济性,这时若仍适用情况判决,则与确认无效判决的功能相悖。故而,在我国未作明确规定的情况下,解作确认无效诉讼不承认情况判决为宜。

  

结语

  

   我国行政诉讼法上的确认判决并非一般确认之诉的判决,我国的确认判决被置于以行政行为为中心的诉讼体系之中,有确认行为违法判决、确认不作为违法判决、确认无效判决等类型,均以行政行为或视为行为的存在为前提。如果不存在行政行为,就无法作出这样的确认判决。行为诉讼中的确认判决只有宣示的意义,“确认判决既不赋予某种名义,也不形成某种法律状况”,[40]而且并没有强制执行的效力。从权利保护必要性角度而言,因确认诉讼仅有间接的功能,当事人应当优先提起撤销诉讼或课予义务诉讼。从权利救济的有效性角度而言,法院应当尽可能发挥撤销判决和履行判决的功能。但即便如此,仍有撤销判决、履行判决等力所不及的空间。

   鉴于行政活动的多样性,为了有效地提供更为周全更为有效的行政救济,在不能明确是否有行政行为、或者有先行行为但诉讼目的在于防止后续的类似行为或强制执行、监督行为、或者案件的争议点主要在于权利义务或法律地位时,允许提起法律关系的确认之诉,是可行之举。灵活运用法律关系诉讼的确认判决,可补充行为诉讼的不足。[41]当然,还存在另一种做法,即增加行为诉讼的判决种类,尽可能对应行政活动的多种行为形式。比如,确认义务不存在的确认判决有助于防止行政机关作出某种行政行为、或者在作出某种行政行为之后实施强制执行行为。但是,如果行政诉讼法能确立禁止判决,也能起到法律关系诉讼确认判决的预防性救济功能。目前,我国仅在政府信息公开案件中以司法解释的方式确立了禁止判决。[42]再如,在法律关系诉讼的确认判决中能就立法、规划等规范作出判断,但如果能确立规范审查之诉,也能就规范的合法性作出判决。目前,我国仅允许对行政规范性文件作附带性确认违法(行政诉讼法第64条)。在增加行为诉讼的判决种类(包括拓展确认违法判决的适用情形)之后,法律关系诉讼的确认判决的必要性也将大为下降。[43]

   Wang Guisong: On the Location of Declaratory Judgment in the Administrative Litigations

   Abstract:The declaratory judgment in our Administrative Litigation Law is the judgment mainly for the litigation on administrative action, but not the judgment of general action for a declaratory judgment of the legal relationship. Only the declaratory judgment of factual administrative act unlawfulness and the declaratory judgment of nullity are independent; on the contrary, other judgments such as the declaratory judgment of action unlawfulness and the declaratory judgment of omission unlawfulness are derivatives of the rescissory action and the enforcement action. Because the rescissory judgment and enforcement judgment not only have the function of the unlawfulness of declaration, but also give the plaintiff direct and effective right relief. Therefore  the rescissory judgment and the enforcement judgment should be given priority. Only when both rescissory and enforcement judgment could not be made, the declaratory judgment of unlawfulness can play a role. In view of the diversity of administrative activities, our country should add new types of judgments in order to achieve the integrity and effectiveness of right relief.

   Keywords:Action for a Declaratory Judgment; Litigation on Administrative Action; Action for a Legal Relationship; Declaratory Judgment of Unlawfulness; Declaratory Judgment of Nullity; Interest of Declaration

   注释:

   [1] 参见罗豪才主编:《行政法论》,光明日报出版社1988年版,第456页。

   [2] 参见罗豪才主编:《中国司法审查制度》,北京大学出版社1993年版,第561-562页。

   [3] 蔡小雪:《行政确认判决的适用》,《人民司法》2001年第11期,第14页。

   [4] 2000年行政诉讼法解释第57条第1款。关于该条可能的具体情形,可参见甘文:《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》,中国法制出版社2000年版,第161-162页。

   [5] 参见[德]奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第106页。

   [6] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第326-327页。

   [7] 日本二战后一直秉持抗告诉讼与当事人诉讼二元论的观念,肯定抗告诉讼的特殊性,而与当事人诉讼相区分。但在日本最高法院的裁判实务中,有容许抗告诉讼与当事人诉讼并用的判例。尤其是在2004年修改《行政案件诉讼法》之后,有不少学者对严格区分的理论根据、解释论的好处等提出质疑。中川丈久「行政訴訟の諸類型と相互関係―-最高裁判例にみる抗告訴訟と当事者訴訟の関係について」岡田正則ほか編『行政手続と行政救済』現代行政法講座Ⅱ(日本評論社、2015年)71頁以下参照。

   [8] [日]高木光『行政訴訟論』(有斐閣、2005年)79頁参照。在我国,民事诉讼中确认之诉的扩张也是不争的事实,虽然有限缩的主张。参见刘哲玮:《确认之诉的限缩及其路径》,《法学研究》2018年第1期,第130-134页。

   [9] [日]芝池義一「抗告訴訟と法律関係訴訟」磯部力ほか編『行政法の新構想Ⅲ行政救済法』(有斐閣、2008年)31-33頁参照。我国有学者从六个方面比较了确认行政行为判决与确认公法上法律关系判决的差别。参见章剑生主编:《行政诉讼判决研究》,浙江大学出版社2010年版,第117页(张旭勇执笔)。

   [10] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第312-313页。

   [11] [日]高木光『行政訴訟論』(有斐閣、2005年)159頁参照。

   [12] 司法制度改革推進本部行政訴訟検討会「行政訴訟制度の見直しのための考え方」2004年1月6日。小早川光郎ほか編『行政判例百選Ⅱ』(有斐閣、第5版、2005年)523頁。

[13] 在2005年修改法律实施后,日本最高法院有几则著名的判决,将公法上法律关系的确认之诉作为公法上的当事人诉讼加以认可:(1)确认存在因立法不作为而受到侵害的大选投票权——“违法剥夺海外国人选举权确认诉讼案判决”;(2)确认存在因违宪的法律而未获得承认的日本国籍——“撤销发布驱逐出境令处分等请求案判决”;(3)确认不存在基于职务命令的义务——“确认不存在齐唱国歌义务等请求案”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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