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秦小建:审判责任制的宪法基础与改革逻辑

更新时间:2018-09-15 23:24:24
作者: 秦小建  

   摘要:  审判责任制被视为法院体制改革的“牛鼻子”。由于改革任务落实的次序性和阶段性考量,其在法院体制改革整体部署中的定位被淡化,乃至陷入单兵突进的境地,只能依托行政化的方式推进,从而影响了审判权宪法功能的实现。回归“依法独立行使审判权”的宪法规范元点,审判权宪法功能的实现须遵循“独立—专业—责任”的改革逻辑。在此逻辑链条中,审判责任制居于责任一环,通过责任划分推进审判权职责清晰化,以责任追究祛除对审判权运行的干扰,实现“审理者裁判、裁判者负责”之目标设定。并将这一宪法定位具体化为责任标准,据此构造程序主义的责任观,由此形成对审判过程实质化、强化裁判结果与审判过程关联等审判权功能实现机制的责任约束。在此基础上,将审判责任制与宪法体制下审判权监督体系对接,走出导致改革内卷化的“法院(法官)—公众”对立结构,以体制性关联克服局限于法院内部追责所产生的制度繁冗和逻辑错乱。

   关键词:  审判责任制;法院体制改革;独立行使审判权;审判权宪法功能;宪法体制

  

   凡属重大改革都要于法有据。对于体制改革而言,尤其应注重宪法基础。这是因为,宪法构造了国家的组织体系,并为处于体系控制下的体制改革设定了改革的规范元点。十八大以来,法院改革一直围绕审判资源配置(员额制和司法人员队伍专业化)、审判职权运行体制(去地方化和以审判为中心的庭审实质化)和审判责任制(让审理者裁判、裁判者负责)等体制机制问题展开,是进入体制层面的全面系统改革。全方位的法院体制改革如何凝聚整体方向,从而形成各项改革任务协调并进的良好局面?这需要立足于审判权的宪法规范元点,阐明审判权宪法功能实现的逻辑,在此基础上进行系统规划和周密部署。

   在新一轮法院体制改革中,审判责任制被视为“牛鼻子”,发挥着牵引体制改革的作用。然而,由于改革任务落实的次序性和阶段性考量,具体改革任务在整体部署中的定位极有可能被淡化。在审判责任制改革实践中,人们普遍接受了审判责任制是法院体制改革的先锋这一相对笼统的意义阐释,但没有认真思考其在法院整体改革中处于何种结构性地位,需要何种结构性支持。这种单兵突进式的改革,在去地方化和去行政化改革效果尚未显现的背景下,只能以高度行政化的方式推进,由此陷入困境。本文从宪法视角探讨审判责任制改革,试图回归法院体制改革“依法独立行使审判权”的宪法规范元点,审视审判权在宪法体制中的职权安排与功能设置,厘清审判责任制改革与其他改革的系统关联,进而领会审判责任制在法院体制改革中的结构性功能及其限度,在此基础上揭示出改革的整体逻辑、次序步骤和路径安排。

  

一、审判权宪法功能实现的递进逻辑

  

   宪法是国家的组织规则和运行规则。根据一定标准,宪法将职权分配给各个国家机构,并对各自的关系进行规范设定,塑造宪法体制。在宪法体制中,各个国家机构各司其职、相互配合,形成分工明确、协调一致的宪法秩序。在中国宪法体制的职权配置中,人民代表大会作为权力机关,产生行政机关、监察机关、审判机关和检察机关,并将人民意志转化为法律意志,交由行政机关执行,形成“立法—执法”结构;审判机关通过审判程序解决在法律实施过程中产生的纠纷,主要承担司法职能;而检察机关则对行政执法和法院司法进行法律监督[1](P456)。

   在宪法体制中,审判机关以裁判纠纷为职责,以公正为目标价值,以“依照法律独立行使审判权”为制度路径。公正价值可具化为“独立—专业—责任”的要素体系,分别依托不同制度依次实现。从价值实现的制度逻辑出发,独立的要义在于排除不当干涉,将现实中的身份、实力、关系等差异阻挡在审判程序之外,让纠纷双方成为具有平等诉权的当事人。在此基础上运用专业的司法技艺,将事先制定的法律无偏私地适用到双方的权利义务判断及其再分配上,定纷止争。在从独立到专业的过程中,责任作为监督机制,是悬于职权行使之上的“达摩克利斯之剑”,它意味着审判过程违反独立和专业价值所承担的不利法律后果。

   就其设置逻辑而言,审判权对应于“立法—执法—守法”结构,是法律在遭遇歧义、误解乃至抵抗并形成纠纷后的国家介入。审判权公正价值的实现,意味着内在于法律的公平正义经由纠纷裁判消除了法律的歧义、误解和抵抗,从而落实了法律意志,维护了法律权威,以纠偏的方式彰显了法律的公正正义,实现了审判机关作为法律守护者的宪法功能。这一功能是审判机关作为宪法体制独立机构的根基所在。

   对此规范元点的宪法解释,揭示了法院体制改革的整体逻辑、步骤次序和路径安排。十八大以来的法院体制改革明确提出“依法独立公正行使审判权”的目标,贯彻以审判为中心的思路,就是要回归宪法“依法独立行使审判权”的规范元点,通过去地方化、去行政化的综合改革,系统消除影响审判权独立行使的各种障碍;同时为确保审判权独立行使的公正指向,提出以员额制改革优化配置审判力量,形成审判权效能提升的一体两翼格局。

   在法院体制改革的整体逻辑中,审判责任制居于“独立—专业—责任”逻辑链条中的责任一环。由此出发,对审判责任制的关注,不能局限于追什么责、如何追责等内部构造问题,而应转向决定内部构造的制度功能研究,即审判责任制在何种意义上、何种程度上推动审判权改革整体目标的实现,哪些目标是其所不能承受的,哪些需要整体部署和系统推进。只有对其在法院体制改革中的能为、限为和不能为有所区分,才能真正领会审判责任制的结构性定位及其功能。

  

二、审判责任制在审判权宪法功能实现逻辑中的定位


   审判权宪法功能的实现遵循“独立—专业—责任”的递进逻辑。审判责任制改革居于责任一环。实践中,正是由于对审判责任制的定位不清,才导致一系列改革难题。厘清审判责任制改革的结构定位,纠正其在改革实践中的逻辑错位,是有效改革的前提。

   (一)审判责任制改革实践的逻辑错位

   在“独立—专业—责任”逻辑链条中,审判责任制是独立公正行使审判权的监督机制、问责机制和倒逼机制。围绕这一结构性功能,在法院改革整体逻辑中,审判责任制改革应当厘清如下命题:1.责任制的前提是独立行使审判权,清晰划分以职责为导向的审判权运行体制改革是审判责任制的基础;2.责任制对应于有效的法官身份保障,以审判资源优化配置为导向的员额制改革是审判责任制的协同;3.归根结底,责任制是法院依法独立公正行使审判权的保障机制。作为保障机制,责任制须围绕改革整体目标并配合改革展开。

   在法院改革的整体逻辑下,各项具体改革安排正统筹有序地进行。然而,中央整体部署与阶段式分步推进之间的张力,始终是中国改革面临的一个难题。对于地方而言,由于政绩式改革思维等痼疾,其着眼点主要在于如何聚集有限的改革资源短平快地完成阶段式的改革安排,实现中央部署。由此就必然将阶段改革从整体部署中切割出来,淡化改革的整体逻辑,使改革陷入单兵突进的境地。

   在最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中,关于法官与审判管理者、监督者在权限与问责的比重和匹配度的规定,有明显的过渡性色彩,对法官的责任追究幅度明显高于与其对应的独立权限和职业保障[2](P169-174)。这是改革所处的外部环境对整体部署的外在限制,使得整体改革在很大程度上被赋予了更多的期待,即使在中央彰显整体部署决心的背景下,应急式改革的误区依然存在。

   一系列热点案件的处理经验表明,在遭遇社会质疑和民意压力时,往往可通过对法官追责来缓解压力,重塑形象,这是任何机制都无法取代的。由此不难理解,审判责任制为何被赋予如此高的期待,为何在改革部署中被安排在优先位序。正如周赟所说的,它本质上是“人民司法”传统的产物,是消解人民生活逻辑和专业逻辑对抗的制度产物[3](P3-14)。但这种以社会和民众满意为目标的责任追究,却极可能使民众以结果为导向的朴素正义观凌驾于以证据规则、程序主义和法律适用为基础的专业逻辑之上,无疑也就偏离了责任制作为独立公正行使审判权的监督机制、问责机制和倒逼机制的结构性功能定位。

   在这一点上,中央部署的任何一点迟疑,在地方落实层面都可能被无限放大。当审判责任制的压力疏导功能被地方充分认知后,而中央又明确提出把责任制作为改革引领的方向和终身追责的导向时,地方强化审判责任制的政治动力进一步增加。尤其在去行政化、去地方化改革效果还没有完全显现的当下,突出并强化审判责任制只能使其陷入单兵突进的境地,对整体逻辑的偏离越来越明显。

   这一境况潜含的问题十分令人担忧。法院体制改革在特定阶段被理解为责任制改革,整体部署的逻辑被淡化,前序改革的成果无法与责任制改革对接,责任制改革也无法获得“独立—专业”的结构性支撑。单兵突进的责任制必将陷入孤军奋战的境地,在改革本身遭遇重重阻碍的同时,不仅不能对依法独立行使审判权发挥保障作用,反而还要承受审判权无法独立行使的连锁反应,甚至可能走向以责任来兜底的极端。责任制的这一高度强化,不可避免地导致了追责标准的简单化、追责对象的狭隘化和追责程序的内部化。而承担兜底责任的办案主体所采取的多种责任规避措施,无异于自我放弃审判权(即审理者不裁判),导致保障独立的责任机制反而侵蚀了独立这一悖论。

   (二)审判责任制改革的应然逻辑及其实现路径

   当下的审判责任制改革一定要谨防这一与整体逻辑脱节甚至是单兵突进的问题。在改革逻辑上,不能错置改革顺序,不能脱离整体逻辑独力前行,更不能在整体改革尚处于推进阶段时就被当作改革先锋。当然,也不能等到前序改革全部完成后再来进行责任制改革。作为渐进式的整体改革,审判责任制应当与前序改革统筹配合,围绕整体改革目标,根据前序改革的核心议题动态性地设置责任制的重点议题,在结构性的意义上促进整体目标的实现。

   中央整体部署绝不可能仅仅是阶段式的改革安排,因为那些本质上僵化的静态安排显然无法适应改革的复杂性和变化性。动态的可操作性整体部署,首先应充分预设改革的复杂性,其次设置改革的总体框架及其可能遇到的阶段性议题,再次应该设立必要的改革协调程序和机制,作为应对整体逻辑脱节的总指挥。唯有如此,方能在一定程度上回应整体部署与阶段改革的张力关系,也可及时发现阶段改革的脱节倾向并加以有效抑制。

   这种思路较为笼统,但绝非空洞。例如,在推进去地方化、去行政化改革时,责任制就可应对改革所面临的领导干部干预司法的难题,将其纳入责任制范畴。在这个意义上,领导干部干预司法活动、插手具体案件记录通报制度就是责任制的内在构成。以此切入可以发现,对领导干部干预司法的处理,显非记录通报那样简单。

   落实上述思路,须从两方面着力进行制度构造。

一是根据审判责任制的功能定位重塑责任标准。实践中,人们常将审判责任制狭隘化地理解为错案追究制,也由此引发关于错案追究的存废争议与审判责任制改革走向的讨论。其中关于错案追究的一个普遍质疑是,审判主体基于规避责任的心态,往往倾向于以调解结案,或是将裁判权交给上级,从而加剧行政化,并最终导致对审判独立的侵蚀[4](P4-22)[5](P55-64)。质疑焦点在于错案认定标准模糊、错案认定主体行政化,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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