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张英洪:维护和发展农民权利的思考与建议

更新时间:2018-08-27 18:17:21
作者: 张英洪 (进入专栏)  

  

   改革的过程应当是维护和发展农民权利的过程。1978年以来,我们能够看到,中国农民的权利得到了不断扩展。同时,我们也要看到,中国农民的权利仍面临着许多新的问题。农民要成为享有基本权利和个人尊严的现代公民,仍需要继续努力。当代中国农民,置身于现代化进程和现代国家构建的大环境中,维护和发展农民权利,不单是推进农村改革的主要任务,它实质上是中国在现代化进程中构建现代国家的核心任务。我们关注农民权利,不能只局限于农村改革,而应当从整个国家的总体改革和发展全局出发,加以理解和把握。对于我们这个伟大的民族和国家来说,要真正解决“三农”问题,最重要的就是要认真对待农民权利。

  

   一、从为民作主的发展主义转向为民服务的公共服务型政府

  

   维护和发展农民权利,首先要做到的是真正尊重农民的意愿。是否尊重农民意愿,意味着是让农民自己作主还是代替农民作主。让农民自己作主,就是尊重农民的意愿,使农民在正义的法律框架中自由选择。代替农民作主,就是强制农民的意愿,使农民在权力的驱使下被动地服从。

  

   实践经验表明,凡是强制农民意愿的事,往往会造成严重的社会问题;凡是尊重农民意愿的事,大都推动了社会的进步和发展。1950年代,强制农民走合作化道路,推行集体化运动,最后造成了大跃进和大饥荒的历史性灾难。改革以来,一方面,国家尊重农民的自主选择,出现了包干到户、乡镇企业、村民自治、建设小城镇、进城务工等源自农民的伟大创造,推动了经济和社会发展。另一方面,一些地方出现的强迫农民调整农业结构、逼迫农民致富,到最近发生的强制农民进行土地流转、强迫农民集中居住、强迫农民上楼等现象,无一不损害了农民的权益,遭到了农民的反抗。

  

   党和国家在政策文件中一直强调尊重农民意愿。在1950年代有关农业合作化和人民公社的政策中,我们也能找到有关尊重农民意愿的具体规定,但在现实中却很难真正做到尊重农民愿意。从50多年前发生的强迫农民走合作化道路,到当前一些地方强迫农民上楼,虽然时代不同了,但强迫农民这个问题没有解决,这就是为民作主的价值取向和发展主义的权力导向在作崇。

  

   为民作主具有悠久的历史传统。历史上涌现了无数为民作主的仁人志士。在传统农业社会,之所以需要知识分子和执政者为农民作主,是因为人口数量庞大的农民阶层, 在政治上却是一个“沉默的阶级”,他们在政治生活中没有话语权,缺乏参与政治的制度化渠道,他们的命运不能自己做主,只能交给受过儒家教育的知识分子和官员为其作主。正如马克思在论述法国农民时指出的那样,农民“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益,无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己,一定要别人来代表。他们的代表一定要同时是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光。”[1]

  

   为民作主确实有高尚的一面。但是,为民作主的权力也极可能成为损害农民利益的权力。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森就指出过:“做好事的权力几乎永远与做相反的事情的可能性相伴随。”[2]为农民作主的人必然要控制农民的意志,成为农民命运的摆布者。历史上,当农民忍受的压迫和不公正到达极限时,这个“不在沉默中灭亡,就在沉默中爆发”的阶级,就会以暴力革命来表达自己的存在。这是中国历史上发生周期性农民起义的重要原因。

  

   发展主义的权力导向是农民的意愿难以得到尊重的另一个重要因素。作为后现代化国家,中国一直在追赶现代化。改革以来,以经济建设为中心成了最大的政治,以发展主义为导向的各级政府展开了空前的竞争,这使我国在经济建设上取得了举世瞩目的巨大成就,2010年中国已成为仅次于美国的全球第二大经济体。但是,这个辉煌成就的取得,也付出了巨大的成本,主要是牺牲了资源环境和农民利益,忽视了社会建设等。特别是,发展主义被简化为经济发展,经济发展又被简化为GDP增长。为了GDP的增长,农民的意愿就可能被忽视,农民的利益也可能被损害。因为在发展主义看来,任何妨碍发展大局的农民个人利益,都可能被发展的大道理所淹没。以一个目标压倒一切的思维和方式长期以来影响着我们的治理选择。任何一个社会,其实是各个因素相互依存的统一体,以一个目标去压倒一切,只可能造成社会的畸形发展。

  

   违背农民意愿的政绩追求,往往造成事与愿违的结果。长期以来,我们没有对强迫农民走合作化道路到强迫农民上楼的现象作过认真的反思,因而也就难以从中吸取应有的教训。美国著名的人类学家和政治学家詹姆斯·C.斯科特教授对那些雄心勃勃试图改善人类状况的努力最后导致失败的原因作过深刻地分析,他指出,20世纪国家造成的许多大灾难都是统治者进行其社会巨大乌托邦计划的结果,这种国家发展的悲剧,来源于三个因素致命的结合,第一个是对自然和社会管理秩序的雄心,极端现代主义是表述这种雄心的合适词;第二个因素是是毫无节制地滥用现代国家权力作为达到目标的工具;第三个因素是缺乏抵制这些计划能力的软弱和顺从的市民社会。极端现代主义意识形态提供了欲望,现代国家提供了实现欲望的工具,无能的市民社会则为建筑乌托邦提供了平整的基础。詹姆斯·C.斯科特教授认为,社会理想本身并不可怕,但当社会理想为统治精英所掌握,而这些掌权精英不承诺民主或公民权利,并为达到目标毫无节制地使用权力的时候,实现社会理想的实验就会走向错误,当社会没有任何抵制能力时,社会理想的实验就会走向致命的错误。[3]

  

   农民的愿意得不到真正的尊重,具有深刻的历史和现实根源。如果不改变代民作主的思维方式和行为逻辑,而仍然习惯于强制农民过上由精英们设计的“幸福生活”,那么,以“为农民造福”的名义开始的各种政绩运动,最后必然以损害农民权益而告终。

  

   要真正做到尊重农民的意愿,让农民自主选择,使农民不再成为实现政绩的工具,而成为享受公共服务的主人,这对我们是一个巨大的挑战。但是,我们必须去应对这个挑战。

  

   首先要从为民作主转向为民服务。从理论上说,这个转变应当是非常容易做到的,因为党的宗旨是全心全意为人民服务,而不是为人民作主。但在实践中要将为人民服务的宗旨落到实处,一方面要真正改变为民作主的观念和行为。政治精英的主要任务是为社会制定公平正义的规划,让农民自由选择,农民的命运由农民自己作主。中国古代的一句治国名言说:“民之所好好之,民之所恶恶之。”[4]这与现代国家奉行尊重公民自由选择的基本理念是一致的。政治精英不能以自己的喜好取代农民的喜好,更不能将自己的喜好强加在农民头上。另一方面要加强制度建设。这就好比要让居民享用自来水公司的自来水,就必须在自来水塔和用户之间铺设相应的自来水管、水表和开关等装置,否则,居民只能“望水兴叹”。如果将为人民服务的宗旨比喻为自来水塔,那么,人民要享受到服务,就必须建设一系列落实为人民服务的具体制度,通过制度建设,将为人民服务的宗旨与享受服务的民众连接起来,否则,人民只能“望服务兴叹”。

  

   其次,要加快转变政府职能,真正建设公共服务型政府。既然党的根本宗旨是全心全意为人民服务,那么在党的领导下的人民政府,其根本职能就是落实为人民服务,也就是建设公共服务型政府,这与现代国家的政府职能是完全一致的。改革以前,政府的主要职能是以阶级斗争为纲,改革以后,政府职能主要定位于以经济建设为中心。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央,提出了以人为本的科学发展观和建设服务型政府的目标。但是,政府职能的转变并不顺利,传统的政府职能仍以强大的惯性力量运行着。但政府自身的转型终究是要完成的时代课题。具体说,我们建议:一是切实改变唯GDP的发展观和考核体系。以公共服务取代GDP作为考核各级政府的重要指标。GDP只是作为统计数据使用而不再作为政绩考核指标。二是深化公共财政体制改革,建设与公共服务型政府相适应的公共财政体制。进一步优化财政支出结构,从立法上保障财政支出用于公共服务的比重,特别是要将教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务支出水平提高到国际公认的水准上来。三是推进行政体制改革。全面实行预算公开和政务公开,严格控制“三公”支出,大幅度降低行政成本,将节省下来的“三公”支出用于“三农”支出,将节省下来的行政成本用于提高城乡基本公共服务水平。

  

   二、切实推行农村产权制度改革,赋予和保障农民拥有完整的产权

  

   农村产权制度改革是维护和发展农民权利的重要途径。缺乏产权,是农民问题的核心症结之一。农村产权主要与集体所有制联系在一起。对农民来说,涉及的产权主要包括承包地、宅基地、林地、其他集体建设用地、住房以及经营性集体资产等。农村产权制度改革的目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度,使农民拥有完整的产权。

  

   一是加快完成农村土地确权、登记、颁证工作,强化土地承包经营权的物权保护。确权是维护和发展农民权益的前提和基础。要加快完成对全国农村的承包耕地、林地、宅基地、集体建设用地等进行权威性的确权、登记、颁证工作,确定村集体的所有权和农民的使用权,统一颁发农村土地权属证书。根据党的十七届三中全会提出的土地承包关系长久不变的精神,统一更换土地承包经营权证书,将承包期由原确定的“30年”更改为“长久”。要警惕一些基层干部对“长久不变”的误解或曲解,防止出现第二轮承包期30年到期后再重新调整土地承包关系的倾向,同时要纠正和制止一些地方在租用农民承包地时以30年为期支付所剩年限租金从而损害农民承包地权益的做法。土地承包经营权作为《物权法》保护的用益物权,具有私人财产权的性质,要进一步完善农民对土地承包经营权的权能,逐步将承包土地的产权界定给农户,使农户拥有完整的排他性的承包地产权。任何组织和个人无权强迫农民流转承包地,也无权禁止农民流转承包地,土地承包经营权可以继承和抵押。

  

二是保障农民宅基地用益物权,实行农民宅基地的商品化。宅基地也是《物权法》规定的用益物权,具有私人财产权的性质,农民对宅基地依法享有占有、使用、收益的权利,在城市化进程中必须切实加以保护,特别是要尊重和保护农民对宅基地和房屋当家作主的权利,要防止以旧村改造、村庄整理、城乡建设用地“增减挂钩”等名义,对农民宅基地的新一轮掠夺,切实遵守《宪法》第39条“公民的住宅不受侵犯”,禁止任何违背农民意愿、侵害农民财产权和人身权的强制拆迁。一些地方推行的以宅基地换房,使农民上楼后永远失去了宅基地,宅基地权益没有得到应有的补偿。旧村改造应对农民的宅基地、住房的财产权予以高度保护。凡是仍然从事农业生产的农户,不宜提倡集中上楼。对于已无农业又无耕地的城中村,可以在尊重农民意愿的前提下,由农民自主选择集中上楼,但应充分保障农民的宅基地用益物权。现行有关严格限制农民宅基地流转的政策,要予以改变。城乡结合部地区的农民住宅在进行确权、登记、颁证后,可以合法有序地进入市场流转,率先实行商品化。古语云“有恒产者有恒心”,宅基地、承包地与农民的生产生活密切相关,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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