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孔祥承:法官责任制逻辑之重构

更新时间:2018-08-24 23:29:25
作者: 孔祥承  

   【摘要】 过去的研究都将法官惩戒制度与法官责任制划等号,但是这种观念已经不能适应社会的发展。司法责任视野下的法官责任制应当是以司法独立为核心,以提升、监督与惩戒为目标,以外部参与原则、合规律性原则、比例原则、正当程序原则、伦理原则为建构基点的价值多元化的责任体系。因此,应当着手弥补现有法官责任体系只存在惩戒制度的不足,其妥善的改进路径应当是对现有的制度进行全方位检视与规范,在平衡司法独立与司法责任的基础上对它们进行系统化梳理,使它们尽可能符合法官责任制的建构逻辑。具体而言,就是将法官考评制度改造成兼具司法独立与司法责任双重面向的事前提升制度,将院庭长审判监督管理制度转化为以过程导向为主的事中监督制度,借此使它们与以程序追责为目标的事后惩戒制度相衔接。

   【中文关键词】 司法独立;司法责任;法官考评;审判监督管理;法官惩戒

  

   司法过于独立而缺乏制衡,容易丧失司法正当性;过于重视责任,又难免侵蚀独立。{1}131纯粹以惩戒为目的的法官惩戒制度囿于最后手段性等特征,已经无法支撑起整个法官责任制的框架。因此,在法官责任制中如何协调司法责任与司法独立的关系,已经成为摆在学界与实务界面前的重要课题。2015年出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)首次对司法责任进行了系统化、规范化的梳理,其中提出了要建立院庭长审判监督管理制度、法官考评制度等多种制度。为防止法官责任制在未来落入“钱穆制度陷阱”,应当重视利用现有制度,在厘清司法独立与司法责任内涵的基础上,重构法官责任制的内在逻辑,以期使法官责任制在未来建构时更加合理规范。


一、司法独立内涵之廓清


   现代司法责任语境下,如何调适司法独立与司法责任之间的关系,已经成为法官责任制建构亟待解决的问题。其中,清晰界定司法独立,已经成为对法官责任制的一切理性思考的逻辑起点。

   (一)司法独立之迷思

   中国语境下的司法独立与西方话语中的司法独立有着迥异的含义,因此在理论争鸣上也呈现出了不同的样态,主要争议点在于司法独立指的究竟是法官独立还是法院独立。

   传统观点认为,人民法院审判采取的是民主集中制,是人民法院独立行使审判权,而非合议庭、审判员独立,更不是审判员审判独立。{2}但这种倡导“法院独立”的现象受到学界批判,不少学者直接提出司法独立的核心在于法官独立{3}。另外,有学者从审判亲历性、司法规律性等角度出发提出应当实现法官独立而非法院独立{4},该学者后来更是提出在去除司法行政化、地方化的浪潮中应当进一步保障法官依法独立行使职权。{5}在本轮司法改革浪潮中,最高人民法院开始接受法官独立这一理念,相继发布审判权运行机制改革试点方案和人民法院五年改革纲要,提出法官与合议庭独立审判的理念,这些文件的颁布从“规范”意义上为这场争论画了句号。此外,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也对此观点持赞成态度。从形式上看,可以预见,随着各项改革措施的实施,我国法官在法院内部的相对独立地位必将不断完善。但即便如此,有关法官独立与法院独立的争论也并未结束。仍有学者从法官的数量、素质、职业操守、职业保障以及历史文化等角度提出“法官独立”并非司法改革的目标。{6}从某种意义上看,法官独立与法院独立之争似乎已经成为一道难以终结的中式命题。

   在笔者看来,以往的争论核心在于实务界与理论界常常将“法院独立”与“法官独立”对立起来,将两者作为两条互不干涉的平行线,这种做法不仅造成规范体系间的冲突,也将理论探讨引入歧路,无助于为司法责任制改革提供理论素材。

   (二)司法独立的多重意涵

   西方话语体系下的司法独立源自三权分立理论,包括内部独立(internal independence)与外部独立(external independence)。内部独立又称个体独立,指的是每个法官或法庭有能力来独立地作出法律决定。详言之,法官只应依据事实和法律独立进行裁判,不受媒体、公众、政府的影响。外部独立又称机构独立,指的是司法机构作为独立的部门,应当独立于立法与行政机关。{7}机构独立的理念除了与分权制衡理念相呼应,其本身也蕴含着司法自治化的理念,亦即法官群体希望摆脱司法行政权“压迫”而自己管理法院内部事务。从司法独立的缘起来看,法官独立在于独立行使司法职能,而法院独立意在通过“机构”的形式来保障法官独立,屏蔽外界的不当影响。以西方语境下的司法独立理论为借镜,淡化其中的政治色彩,或许可以从技术层面为我们厘清司法独立的内涵提供另一种角度。

   首先,以独立行使司法权为核心的法官独立是司法独立的应有之意。法治国原则的一个重要侧面就是要落实对权利的救济,即人民有权利通过独立的司法审判,去对抗国家的违法行为;因此,当人民的权利受到侵害时,国家应给予人民获得公正司法审判的救济途径。{8}而司法审判是法官对案件事实进行解释与法律适用,其中包含着追求案件公平正义的理念,并非机械地适用法律。只有在法官意志独立不受内外因素干扰、与自己良知独处时,才能洞悉法律背后所蕴含的公平正义之理念,作出公正的裁判。{9}尤其是,当强调司法职能通过法院来行使时,整个司法体系所倡导的是一种集体决策的模式。那么,即使法律条文提倡合议庭和独任法官独立地作出裁判,但基于个人趋利避害的倾向,此时任何法官也都会将风险转嫁给“集体”承担,这样极易导致司法不公。因此,基于司法公正的要求,司法独立必须包含法官依法独立履行司法职能这一意涵。

   其次,司法独立并不排斥法院独立行使司法行政权。司法行政权是司法机关组织管理司法机关及其人员的权力。法院独立便是强调在司法行政权层面的独立。从通常的观点来看,法官应该是高度自治的道德代表,其扮演的是一个独立或者公正的角色,在判决过程中能屏蔽腐败等问题的干扰。但法官也是人,因此,也应当考虑借助机构的力量来帮助他们抵抗外部的威胁与诱惑。{10}而且,从一切描述司法独立概念的共同特征来看,司法独立的核心在于保障法官免受其他因素的影响,而并不是说他们可以随心所欲地处理案件。{11}如果集合了众多法官的法院在司法行政权行使层面不独立,那么法官个体实难抵抗行政权力的侵扰,行政机关可以通过人事、财务、行政管理等多种方式参与到对法官的管理当中,最终只会使得“法官独立”流于形式。

   再次,司法独立优位于司法行政权。过去,法院可以通过司法行政权,在人事、行政方面对法官实施管理,这也就衍生出司法行政权中的惩戒监督法官的权能。但现在,受司法自治化理念的影响,这种惩戒监督的权能在各国都已经受到了限缩,司法首长惩戒监督的权力大幅度缩水,如日本司法首长的惩戒权仅限于对法官实施申诫与罚款,这类惩戒措施的力度是无法与行政首长的调职免职权相比拟的。尤其,在现今司法自治化趋势的影响下,司法与司法行政已经开始了相当程度的糅合,司法权逐渐取得了凌驾于司法行政权之上或者说优位于司法行政权的地位。《意见》中院庭长审判管理监督权的变迁也体现了这一趋势,现在院庭长的审判监督管理权相较于过去司法行政权鼎盛的时代已经不可同日而语,院庭长权力的行使目标也已经开始向服务与保障司法独立进行转换。

   最后,中国语境下的司法独立的理论源自人民主权原则。过去认为司法独立意味着司法权独立于立法权与行政权,但这其实是一种将西方政治理论直接套用到中国的错误做法。我国属于议会至上型的政治结构,全部权力统归人民代表大会,司法权、行政权都应当受到人民代表大会的监督与控制。同时,司法独立绝不是削弱党的领导,党的领导与人民的意志相一致,司法独立的意涵在于促使司法机关独立行使审判权,严格地执行我们党领导人民所制定的法律。{12}当然,需要注意,不管是党还是人大,对于司法都应当保持相对的克制,采取宏观管理方式为宜。

   总之,我国司法独立视阈下“法院独立”与“法官独立”并不是非此即彼的关系,而是相辅相成的,完善法官责任制的重要基点便是在司法改革中合理地配置这两方面要素。

  

二、徘徊在司法独立与司法责任之间:多元价值下的法官责任制


   司法独立在不同维度展现出不同的含义,司法责任也开始呈现出不同样态,二者从相互“抵触”走向了和谐“共生”。以此为基点,法官责任制也从单一的惩戒目的逐步走向价值多元化。

   (一)司法独立与司法责任是否相互排斥

   一直以来,对于司法独立与司法责任都存在着一种错误认识,即认为司法独立与司法责任是一组互斥的概念。但是,实际情况并非如此。从经济学的角度来分析,一个雇主会聘请代理人从事某种雇主不适任的工作,此时雇主总是希望代理人能和自己一样认真负责,尽可能以最低的成本完成最好的工作。然而,代理人和雇主都是利己的人,除非雇主能正确评价代理人的表现,对表现不佳的进行惩处,否则代理人不可能对雇主忠诚。当雇主是国家、代理人是法官时,只强调司法独立而忽视司法责任就可能导致极为严重的后果。{13}125-126在此意义上,司法独立与司法责任之间存在着依附关系。

   对司法责任的历史进行回溯,可以看到,司法独立也并不排斥责任的存在。在严格遵守司法独立的美国,汉密尔顿就在著作中对司法责任与司法独立的关系进行过论述,他认为对法官加以防范的内容已包含于有关弹劾法官的规定中,实际上这种问责与司法独立的精神是一致的。{14}339美国联邦最高法院奥康纳大法官也曾对两者关系进行过精辟的分析,她认为司法责任与司法独立犹如硬币的两个侧面,司法责任确保法官执行其宪法角色,司法独立则保障法官免受外部压力影响。{15}

   虽然司法独立与司法责任并不互斥,但在两者共存时仍会发生矛盾。那么如何调适司法独立与司法责任之间发生的冲突呢?从价值追求来看,司法独立其实与司法责任有着共同的目标。单就司法独立本身而言,其绝非一种终极价值,而只不过是一种工具性价值,它存在的目的在于维护司法的公正性。简言之,司法责任与司法独立之间的协调路径在于它们共同服务于司法公正与程序公平。{16}95-96

   (二)法官责任制的多元化价值取向

   对于司法责任,最为简单的理解就是责任或者义务。在司法责任语境下,责任便意味着法官应当向谁负责,应当负什么样的责任。随着理念的变革,对于我国来说,司法责任已经不单单是惩戒,而是一个融合了多种价值目标的责任体系。

西方学者认为,民选法官通常会考虑民意,其所作审判常在人民预判范围内,而职业法官则需要进行其他考量,有时会作出违背民意的判决,因此对于职业法官更强调独立,而对民选法官更强调责任。{13}136我国采取的是职业法官考选制,但这并不意味着责任无关紧要。司法责任在司法权运行中有着更为重要的意义。一方面,我国法官虽由国家考选产生,但其必须获得人大任命,既有国家影子又有人民任免因素,因此法官必须向人民负责,维持人民对司法的信赖。另一方面,当人民对法官的信赖和尊重降低时,司法最终会丧失正当性,侵蚀到司法独立。{17}122司法正当性源自人民“忠诚的累积”(reservoir of loyalty),(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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