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吴其胜:特朗普贸易新政:理念、议程与制约因素

更新时间:2018-08-20 23:46:39
作者: 吴其胜  

   内容摘要:经过近一年执政,特朗普政府对外贸易政策的目标和优先议程逐渐清晰。为实现削减贸易逆差和促进国内投资的目标,特朗普政府推进有别于前几届政府的贸易政策议程,包括强化经济主权、减少国际规则约束、修改贸易协定和加强贸易执法等。特朗普政府的贸易新政在目标和手段上显出内在矛盾,且受到国内不同政策主张、经济利益集团和国会牵制的影响,在实施过程中将面临诸多挑战,可能会经历不断的调整。

  

   总统大选期间,特朗普在其竞选纲领中将贸易政策改革与税收、政府监管和能源政策改革并列为四大经济改革,并提出了改革美国贸易政策的路线图。自上任以来,特朗普政府逐步兑现其在贸易议题上的竞选承诺,包括退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、提名贸易鹰派人士担任贸易部门负责人、推动北美自贸协定(NAFTA)重新谈判、加强贸易执法等。经过近一年的执政,特朗普政府的对外贸易政策框架已经形成,一系列新政策相继出台。 准确理解和评估特朗普政府贸易政策的理念、议程及其内在矛盾,对于把握美国对外贸易政策的走向具有重要意义。

  

一  基本政策理念

  

   贸易政策改革是特朗普政府一系列经济改革计划的重要组成部分,并集中反映了特朗普本人及其政策团队的经济政策理念。在特朗普政府看来,国内投资和净出口的增加是实现经济增长的前提,而经济全球化和前几届政府失败的贸易、税收、监管和能源政策却导致了美国国内制造业投资下滑和净出口长期为负。因此,为解决美国当前面临的制造业萎缩和贸易逆差居高不下等问题,需要实施包括贸易改革在内的一系列结构性改革。

   (一)美国经济的症结在于国内投资下降和贸易赤字高企

   特朗普的贸易政策团队认为,一国的国内生产总值(GDP)主要由四大因素驱动,包括消费、政府支出、投资和净出口。其中,国内投资能提高经济总量,而对外投资只是在国外提供就业和税收,并不能在国内推动经济增长;当净出口为负时,即进口额大于出口额,贸易会减少一国的经济总量, 而减少贸易赤字能够增加经济总量。

   过去15年来,美国经济增长率的下降主要是由于在投资(尤其是非住宅类固定投资)和净出口领域出现了结构性问题。大量工厂外迁、本土投资下降和净出口长期为负,直接拖累了美国GDP的增长,并导致了制造业岗位持续减少、政府债务激增甚至金融危机的爆发。在特朗普政府看来,美国国内投资下降和净出口长期为负不仅仅是由人口老龄化、劳动力减少、储蓄率偏低等宏观经济因素所造成的周期性现象,更是由经济全球化和前几任政府错误的政策所导致。

   (二)国内投资下降和贸易赤字增加的主因是经济全球化

   主流的经济学研究认为,通过商品、资本和人员的跨国流动,经济全球化能够提高国际分工水平和生产要素的配置效率,推动世界经济的总体增长和各国生产力的发展。但在特朗普的经济政策团队看来,经济全球化在过去几十年来极大地限制了美国国内投资的增速,扩大了美国的对外贸易逆差, 并对美国经济尤其是制造业部门造成了严重伤害。在20世纪80年代之前,美国企业主要通过在国内工厂用资本替代劳动力来提高生产效率,但之后随着全球化进程加速,越来越多的美国企业通过将工厂和生产基地转移到低成本国家的方式来实现利润的最大化;工厂的大量外迁不仅降低了国内投资和GDP增速,同时外迁工厂的产品出口到美国还进一步增加了美国的贸易赤字;虽然全球化带动了美国的出口,但美国的商品进口增长速度远超过出口。特朗普在竞选期间提出了“经济独立”的口号,主张减缓全球化的势头,强调经济主权和减少对国外的经济依赖,这在很大程度上正是由于他认为当前的经济全球化对美国不利。

   (三)失败的贸易政策加剧了全球化对美国经济的冲击

   特朗普的政策团队认为,美国所签署的糟糕贸易协定和国外普遍存在的不公平贸易行为,阻碍了贸易的再平衡。在他们看来,华盛顿被支持经济全球化的国际主义者所主导,后者所推行的贸易政策是完全失败的,包括让美国加入了糟糕的贸易协定以及纵容主要贸易伙伴对美国采取歧视性政策。正如美国商务部长威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)认为的,“美国制造业岗位数量和生产率的下降,以及与之相关的经济增长缓慢和工资停滞不前,被一系列阻止贸易重归平衡的糟糕的贸易协定和长期的汇率错配加速和放大了。”此外,特朗普政府还认为大多数国家没有采取基于市场的经济政策,国外重商主义和贸易“欺骗”行为普遍存在,使得贸易变成了零和游戏。而美国前几届政府对于大量存在的不公平贸易行为无动于衷,并没有采取果断措施加以应对,使得其他国家从贸易中获得了不对称的收益和比美国更快的经济增长速度。

   (四)推动经济增长需要更强硬的贸易政策

   针对美国经济所面临的国内投资下降和贸易赤字长期高居不下的问题, 特朗普政府不仅主张进行税收、政府监管和能源等领域的改革,还主张对贸易政策进行全面调整。为了减缓企业外迁和消除长期存在的巨额贸易逆差,特朗普政府提出改变前几届政府过于被动消极的贸易政策导向,转而采取更具进攻性和更强硬的措施,包括将纯粹的自由贸易看作是“象牙塔”理论, 认为需要更加主动和频繁地采用各种贸易保护措施来为国内制造业发展提供帮助;在打击不公平贸易行为上,强调绕过世界贸易组织(WTO)向其他国家采取单边性贸易制裁的权利;在改变现有贸易规则和商签对美国有利的贸易协定上,主张通过双边而非多边的谈判方式,最大化地发挥美国的影响力。

  

二  贸易政策目标与优先议程

  

   特朗普政府旨在通过推行以“美国优先”为原则的贸易政策改革,来增加国内制造业投资和消除长期存在的贸易逆差,帮助美国经济实现3%的年增长率。在进口方面,严格执行美国贸易法,防止国内市场受到外国倾销和补贴等不公平竞争行为的扭曲;在出口方面,希望打破外国市场的壁垒,扩大美国的出口;在国际贸易规则上,确保避免其他国家对贸易规则做出不利于美国的解释,并推动贸易规则根据美国利益需求的变化进行更新。过去一年来,特朗普政府为实现上述目标而确立了如下四项优先议程:

   (一)摆脱多边贸易规则的束缚

   自WTO建立以来,美国历届政府都积极支持该组织在管理国际贸易和推动贸易自由化上所扮演的角色,包括支持其他经济体加入WTO和严格遵守WTO争端解决机制的裁决等。但在特朗普政府看来,以WTO为代表的多边贸 易机制是由支持全球化的建制派所推动建立的,其中所包含的权利与义务不对称并且逐渐变得官僚化,经常做出对美国不利的裁决,严重限制了美国在贸易政策上采取单边行动的空间。出于对WTO的怀疑以及为了摆脱WTO规则的束缚,特朗普政府极力强调美国在贸易上采取单边行动的权利,抵制其他国家通过WTO争端解决机制来约束美国的贸易政策。

   为寻求绕过WTO争端解决机制的方法,特朗普政府在上台后不久就指示美国贸易代表办公室起草清单,列出美国政府可以用来单方面制裁贸易伙伴的法律机制。考虑到其他国家可能会通过WTO对美国的单边行为进行起诉,特朗普甚至放言一旦WTO妨碍美国维护国内产业和工人的利益,就会退出该组织。虽然美国退出WTO的可能性不大,但其立场显示出特朗普政府将会倾向于从较为狭隘的角度来界定该多边机制,认为WTO是各成员集体意志的反映,而不是独立的全球经济治理机构。在2017年3月份发布的总统贸易政策议程年度报告中,特朗普政府专门援引WTO和国内法律条款,指出美国在谈判《乌拉圭回合协定》时,对WTO在管理国际贸易中所应扮演的角色进行了明确的界定,强调WTO争端解决机构的裁决不能自动导致成员国(包括美国)法律和行为的改变,认为“《乌拉圭回合协定》的任何条款,以及对这些条款针对任何人或在任何条件下的实施,一旦与美国的法律不一致,都将不具有效力”。

   为摆脱多边贸易规则的束缚,特朗普政府一改美国数十年来支持“强约束性”贸易规则的立场,转而寻求弱化多边争端解决机制。现任美国贸易代表罗伯特·莱特西泽公开赞扬关贸总协定(GATT)框架下的非约束性争端解决机制的有效性,认为WTO框架下的强制性争端解决机制超越了成员国的授权范围,需要进行改革。此外,美国近期在修订北美自由贸易协定(NAFTA)的谈判中,也寻求建议性而非强制性的争端解决机制,并要求在NAFTA设立“日落条款”(sunset provision),即在协定满五年后自动终止生效,除非三国一致同意更新该协定。

   (二)加大惩治“不公平贸易行为”的力度

   特朗普政府认为当前全球经济被各种不公平的非市场行为所扭曲,国外普遍存在的补贴、操纵汇率、窃取知识产权等行为是对美国的一种“经济侵略”, 不仅严重损害了美国工人、农民和企业的利益,还威胁到美国的国家安全, 因此需要通过严格执行贸易法,打击违反国际规则的“不公平贸易行为”,而与美国存在较大贸易逆差的国家将成为主要目标。

   自上台以来,特朗普政府频繁利用“双反”(反倾销和反补贴)调查等贸易救济措施来打击所谓“不公平”的贸易行为。从特朗普宣誓就职到 2017年4月中旬,美国商务部对价值超过23亿美元的进口钢铁、化学、木材、橡胶制品新展开了24项“双反”调查,并就34项“双反”调查作出了初步或最终裁定,涉案超过36亿美元,力度远超往届政府。为提高反倾销税率,美国商务部还首次援引《2015年贸易优惠延长法案》(The Trade Preferences Extension Act of 2015)第504条款,在计算倾销幅度时采用了更为严格的方法。在调查程序上,特朗普政府也改变之前主要由国内企业或劳工组织提交调查申请的方式,转向更为主动地启动贸易救济程序,并在2017年11月底主动发起针对中国铝合金产品的“双反”调查,为美国政府25年来首次主动进行类似调查。由于传统的贸易救济措施耗时较长且必须满足一定的标准才能实施,特朗普政府更倾向于使用一些不常用的政策手段,包括试图通过行政命令或税收改革的方式直接对进口商品征收关税、援引《1962年贸易扩展法》(Trade Expansion Act of 1962)第232条款对进口钢铁和铝制品展开国家安全调查、援引《1974年贸易法》第301条款对中国进行关于知识产权保护和技术转移问题的调查等。

   为加强贸易执法能力,特朗普在向国会提交的2018财年预算方案中, 显著增加了商务部国际贸易司、劳工部国际劳工事务司等贸易执法部门的经费。2017年3月31日,特朗普还专门签署两项行政命令,要求严厉打击违反贸易和海关法律的行为,确保反倾销税和反补贴税得到全面征收,并指示商务部协同其他部门对美国的贸易赤字和国外违反贸易规则的行为进行全面评估,为美国未来加强贸易执法提供依据。

   (三)以强硬方式打开国外市场

执政以来,特朗普政府采取了各种举措来推动出口。例如,在农业部设立专门负责贸易和农产品出口的副部长职位,帮助扩大农产品出口;在面临共和党反对的情况下,依然向参议院递交美国进出口银行董事会领导和成员的提名名单,支持该银行在推动美国企业的出口上发挥更大作用。由于认为国外市场长期存在着制约美国商品出口的关税和非关税壁垒,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:美国史研究 公众号
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