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韩大元:从法律委员会到宪法和法律委员会:体制与功能的转型

更新时间:2018-08-20 16:32:53
作者: 韩大元 (进入专栏)  
根据党中央精神, 将这个问题在本次会议审议《宪法修正案 (草案) 》时一并考虑。

   2018年3月8日, 第十三届全国人大第一次会议主席团向全国人大做了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉审议情况的报告》。报告指出, 先后有2952名全国人大代表以各种方式提出意见, 赞成设立宪法和法律委员会, 认为党中央的决定有利于完善全国人大专门委员会的设置, 有利于加强宪法实施和监督。[9]

   根据报告的表述, 由2952名全国人大代表以提出审议意见的方式表示赞成, 使王晨副委员长在草案说明中代表全国人大常委会所做的建议, 程序上符合《宪法》第64条的规定, 成了一项正式的宪法修改提议。由于上述调整涉及《宪法》第70条中法律委员会名称的规定, 代表们普遍建议, 在修正案草案中增加将《宪法》第70条第1款中的“法律委员会”的名称修改为“宪法和法律委员会”的内容。

   但在具体修宪内容的安排与程序上, 大会秘书处考虑到修正案条文数已确定, 如增加专门委员会的单独修宪案, 有可能带来相关修正案数的相应变化。经研究, 大会秘书处认为, 拟补充修改的“宪法和法律委员会”内容, 不在修正案草案中单列一条, 建议在修正案草案中与之最接近的位置来表述拟补充修改的内容, 即在《宪法修正案 (草案) 》第44条中增加一款, 作为第2款:“宪法第七十条第一款修改为:‘全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。’”

   2018年3月11日, 第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》, 正式将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。

   宪法和法律委员会的设立有助于加强宪法实施与监督, 有助于建立立法与宪法监督职能综合协调、整体推进的新机制, 提高合宪性审查的实效性, 有效解决宪法争议和违宪问题。同时, 通过合宪性审查机制, 发挥公民以及其他社会组织提起违宪违法审查建议的积极性, 强化法律规范体系的内在统一性, 建立合法性与合宪性审查的互动机制, 为完善中国特色的宪法监督制度积累经验。

  

   三、宪法和法律委员会的运行机制与功能

   宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会, 是合宪性审查与法律草案的审议功能有机结合的混合型、开放性与综合性的机构, 主要承担宪法监督与实施的职能。宪法和法律委员会在继续发挥统一审议法律草案的功能外, 应建立综合的功能体系, 为积极开展合宪性审查提供制度与规范基础。

   (一) 尽快整合法律审议与合宪性审查职能

   宪法和法律委员会成立后, 需要对现行法律委员会的一些职权做必要的调整, 强化其委员会的宪法机关属性, 将法律草案审议功能纳入合宪性审查的总体体系之中, 保证法律本身的合宪性。整合以后的宪法和法律委员会的主要职责是推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、统一审议法律以及担负宪法监督的特殊功能与使命, 其运行将呈现出专门化、专业化的特色。为了协调法律草案的统一审议与合宪性审查职能, 可以考虑在委员会内部设立审议法律草案部和合宪性审查部, 既建立相对独立的审查机制, 同时形成两个部门之间的合作、沟通机制。

   (二) 区分合宪性审查与法规备案审查之间的界限

   党的十八届三中全会、四中全会明确提出, 加强备案审查制度与提高审查能力, 要求将所有规范性文件纳入备案审查范围, 依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。近五年来, 全国人大常委会在备案审查工作上取得了积极的进展, 据统计, 五年来共接受报送备案的规范性文件4778件, 对188件行政法规和司法解释逐一进行主动审查, 对地方性法规有重点地开展专项审查, 认真研究公民、组织提出的1527件审查建议, 对审查中发现的与法律相抵触或不适当的问题, 督促制定机关予以纠正, 保障宪法法律实施, 维护国家法制统一。[10]

   2017年全国人大常委会法工委公布了五起备案审查的典型案例。如浙江省1名公民建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》的有关规定;内蒙古自治区1名公民建议审查最高人民检察院有关“附条件逮捕”的文件;4名劳动法专家建议审查地方计生条例有关“超生就开除”的规定;108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规;中国建筑业协会建议审查地方审计条例“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的规定。

   这些案例中大部分内容属于合法性审查问题, 如地方性法规、政府规章等与国家法律规定不一致, 通过合法性审查可以解决, 不一定上升为宪法问题的高度。在“超生即辞退”案例中, 提出审查建议者认为这一规定违反我国宪法与劳动法的规定, 不符合法治精神, 限制劳动权缺乏合法性与正当性基础。笔者认为, 这里确实存在违宪与违法的因素, 但需要在本案审查中区分违宪与违法的部分, 既不要把宪法问题法律化, 也不要将法律问题宪法化。在宪法和法律委员会设立之前, 法工委法规审查室和法律委员会审查重点是法律草案审议与合法性的问题, 但整合两个职能以后, 合宪性审查将成为委员会主要功能, 并将合宪性审查纳入整个备案、审查法律案的工作之中, 逐步建立宪法和法律审查的不同标准与程序。

   (三) 抓紧建立健全合宪性审查机制

   宪法和法律委员会首先解决体制机制问题。如仍停留在法律草案的统一审议的功能, 无法有效发挥这一委员会应承担的合宪性审查功能。

   第一, 为了有效整合合法性审查与合宪性审查工作, 有必要将法规备案审查室从全国人大常委会法工委工作机关调整为宪法和法律委员会的工作机关, 以实现两项功能的有效衔接。另外, 考虑到合宪性审查工作本身的专业性与综合性, 可以根据《全国人民代表大会组织法》第36条的规定, 任命宪法学、法理学等领域的专家若干人为顾问, 列席委员会会议, 发表有关合宪性审查、宪法解释以及宪法监督等问题的专业意见。如条件成熟, 也可以成立宪法和法律委员会专家咨询委员会, 加强合宪性审查的咨询与事先审查的预防功能。

   第二, 尽快制定合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则, 使合宪性审查工作规范化、程序化, 制定“合宪性审查议事规则”, 使合宪性审查工作有章可循。

   第三, 制定《宪法解释程序法》, 适时启动并开展宪法解释工作, 使宪法解释成为宪法和法律委员会一项重要工作, 切实落实四中全会提出的“健全宪法解释程序机制”的具体要求。

   第四, 引入法律草案统一审议中的合宪性审查机制。对法律草案能否进行合宪性审查的问题, 学术界存有争论。有观点认为, 合宪性审查只针对颁布以后的法律, 对审议中的法律草案不能进行合宪性审查。在实行司法审查、宪法法院体制的国家中, 合宪性审查通常针对生效以后的法律, 对审议中的法律草案不进行审查。但在实行宪法委员会体制以及议会监督制的国家中, 在一定条件下对法律草案进行审查也是允许的。我国实行全国人大和常委会共同监督宪法实施的体制, 作为全国人大的专门委员会, 宪法和法律委员会有义务在法律草案的审议过程中进行合宪性审查, 事先排除任何违宪瑕疵的法律。在法律委员会体制下, 这一功能的实现是有局限性的, 但在宪法和法律委员会体制下可以实现这一功能。

   有学者认为, 在审议过程中存在合宪性控制的可能, 如法律委员会在审议过程中有权依据宪法文本修改或删除草案中与宪法冲突的条款, 或者采纳全国人大代表或全国人大常委会组成人员的相关审议意见, 修改草案内容, 保证草案的合宪性。法律草案从审议稿到表决稿的过程也是一个事前抽象的合宪性审查的过程。从效果上来看, 这一表决前的合宪性控制机制“拦截了不少法律的隐患”。[11]笔者认为, 宪法和法律委员会设立以后, 法律草案审议过程的合宪性控制将成为其核心的功能, 一方面有助于实现“所有立法要符合宪法精神”的原则, 另一方面有助于健全具有中国特色的宪法监督体制。

  

   注释:

   [1]韩大元:《1954年宪法的制定过程》, 法律出版社2014年版, 第101页。

   [2]1954宪法曾规定, 全国人民代表大会设议长。参见韩大元:《1954年宪法的制定过程》, 法律出版社2014年版, 第199页。

   [3]许崇德:《中华人民共和国宪法史》, 福建人民出版社2003年版, 第587页。

   [4]全国人大常委会办公厅研究室尹中卿主编:《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会大事记 (1949-1993) 》, 法律出版社1994年版, 第302页。

   [5]周伟:《全国人大法律委员会统一审议法律草案立法程序之改革》, 载《法律科学》2004年第5期。

   [6]韩大元:《健全宪法解释程序机制的三个基本问题》, 载韩大元主编:《中国宪法年刊 (2014年卷) 》, 法律出版社2015年版, 第113页。

   [7]参见韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》, 载《法律科学》2018年第2期。

   [8]1993年2月14日, 中共中央向七届全国人大常委会提出了修宪建议, 全国人大常委会讨论后接受了该建议, 并形成《宪法修正案 (草案) 》, 拟提请八届全国人大一次会议审议。在七届全国人大常委会讨论修宪建议的过程中, 中共中央综合了所提出的意见, 于1993年3月提出了《关于修改宪法部分内容的补充建议》。由于八届人大已经召开, 根据《宪法》第64条的规定, 上述补充建议由北京市等32个代表团的2383名代表签名, 以代表提案的方式, 向八届人大一次会议提交。全国人大主席团将该补充议案和全国人大常委会的议案合并, 形成了一份修宪提案, 交付大会表决。参见胡锦光、韩大元:《中国宪法》, 法律出版社2016年版, 第116页。

   [9]第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团:《第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉审议情况的报告》, 载《人民日报》2018年3月22日第4版。

   [10]张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》, 载《人民日报》2018年3月25日第1版。

   [11]邢斌文:《论法律草案审议过程中的合宪性控制》, 载《清华法学》2017年第1期。

  

   韩大元,法学博士,中国人民大学法学院教授。

   来源:《华东政法大学学报》2018年第4期

  

  

本文责编:frank
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