返回上一页 文章阅读 登录

李铁:从小城镇到城镇化战略,我亲历的改革政策制定过程

更新时间:2018-08-19 23:23:36
作者: 李铁  
“移民建镇”的提出,标志着决策层首次在小城镇问题上有所松动。1998年党的十五届三中全会公报上第一次提出了“小城镇大战略”,把我们这些年关于小城镇的研究成果写入了党中央全会公报上,直接影响到了未来全国城镇化进程,城镇化改革从“小城镇,大战略”中开始逐步突破。

   1998年国家体改委也由于机构改革发生了变化。国家体改委与国务院特区办合并成立国务院体改办,原来的16个司、局变成6个司、局,农村司被撤销了,成立了小城镇改革发展中心。我从主持农村司工作的副司长转成了小城镇改革发展中心主任,组建了一个团队,专门从事小城镇、农村政策和城镇化政策研究,并继续推动小城镇综合改革试点工作。

   1998年党的十五届三中全会提出小城镇大战略之后,按照中央领导要求,当时国务院副秘书长马凯和中财办副主任段应碧把起草《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)的任务交给了国务院体改办。当时在国务院体改办副主任邵秉仁的牵头协调下,包括中财办陈锡文同志在内的很多领导同志都参与了这个文件的讨论和起草。国务院体改办则由我们小城镇改革发展中心和产业司来负责具体协调和文件的起草工作。经过一年的充分酝酿和讨论以及起草工作,《意见》最后以中共中央国务院2000年11号文件的名义颁发了。从1995年,我们在马凯同志领导下,顶着压力协调出台的国务院11个部委的文件,到2000年中共中央国务院的文件颁布,这其中最重要的意义就是马凯同志所说的,改革的事情认准了就要干,就要坚持。

   《意见》里提出的很多改革措施,虽然在当时的认识上还有较大的分歧,还要与相关部门协调之后有妥协。但是对后来的涉及城镇化改革政策的制定都产生了积极的影响并有着明显的效果。比如《意见》里明确提出县级市以下进行户籍管理制度改革,放开农民进城的户口管理制度限制。公安部根据《意见》,在2001年制定了《公安部户籍管理制度改革的试点指导意见》。一年多的时间里,大概有一千多万农民由农村户口转成了城镇户口。

   此外,《意见》中还提出了投资体制改革,允许民资、外资参与城镇基础设施建设,这在之前也是严格禁止的。所以这个文件发了以后,经贸委、商务部之前的一些政策就相应取消了。所以说《意见》影响是很大的,可以说是中国城镇化历史上最重要的一个文件。

   在关于小城镇的文件颁发之后,我们同时起草了另一个重要的研究报告,“小城镇发展与城镇化进程”。这是由国务院体改办向中央政治局常委直接就城镇化问题提出第一个重要报告。当时由中财办委托国务院体改办起草的。国务院体改办又把起草这个报告的任务交给了小城镇改革发展中心和产业司。报告起草之后,由原国务院体改办副主任向中央政治局常委进行了汇报。由于在中央领导层面对城镇化问题认识上取得了共识,党的十六大第一次把城镇化问题写进了报告中,那一段的标题是繁荣农村经济,加快城镇化进程。把城镇化问题和农村经济繁荣、发展和农村改革连在一起。

   随着时间的演变,我们的认识也在逐渐深化。当我们合并到国家发改委之后,我们感觉到,从农村的角度去谈小城镇,实际上对政策作用的影响有限。因为从中国城镇的管理体制上看,小城镇是最低一级政府,农村、农业以及农民的这三农问题虽然一直得到重视,但在地方政府的层面上,特别是中国行政管理体制的特点,上级城市管理下级城镇,城市管理农村。只有从城市发展的角度去谈城镇化问题,谈农民进城给城市带来的活力问题,从城市的公共服务和市场化服务问题出发,才有可能得到城市政府的支持。从这个角度出发,考虑到我们的决策系统更多地偏重于城市,忽略了下级城镇和农村。所以我们后来也在逐步调整关于城镇化政策的研究角度,深入到城市的视角看待城镇化问题,看待农民进城问题。

   我们直接参与甚至是牵头起草的另一个文件是关于农民工的。这个文件也是在2002年初按照时任国务院总理温家宝同志的指示精神,马凯同志和段应碧同志把任务交给了国务院体改办。,当时的国务院体改办主任王岐山和副主任邵秉仁直接把这个文件的起草工作交办给小城镇改革发展中心,经过一年的时间,最终形成2003年国务院办公厅1号文件——《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。这个文件对中国整个城镇化的进程来说,又是一个里程碑式的文件。这个文件里面明确提出了农民工在城市中应该享受和城里人同等的公共服务待遇,而且很多历史遗留的关于对农民工包括所有外来人口受歧视的问题在这个文件里基本都得到解决:

   第一,采取一系列措施,确保农民工的工资不被拖欠。

   第二,取消各种收费。当时收费问题很突出,农民工进城打工要交很多费,办暂住证要交费,办劳务证要交费,上学要收费,计划生育要交费等等,我们在起草文件的时候,把所有有关的收费项目全部取消了。

   第三,彻底取消对外来人口的强制遣返。从1949年以后强制遣返盲流的政策一直执行到2003年,成了一个顽政。这次我们不仅仅取消了强制遣返,而且把所有的遣返站,全部转变为农民工的服务救助站。这项政策对于进城务工就业的农民来说十分重要,在城市打工就业,再也不用担心随时被抓随时被遣返了。

   第四,打工子女免费享受义务教育。

   第五,完善社保缴费,农村户口享受和城市户口同等的待遇。那时候农民工的社保缴纳率不到10%,文件颁发之后,社保缴纳率有了提高。到2013年,农民工的社保缴纳率平均达到了20%。

   此外,这个文件还提出了对农民工进行各类培训,提高农民工素质。

   我们起草的这个文件在城镇化历史上,应该说具有划时代意义,为农民工在城市的就业和服务以及发展奠定了非常重要的基础。很多社会舆论认为,这个文件的出台是因为广州大学生孙志刚被联防队员打死,几个博士生上书才导致国务院政策的改变。其实我们准备这个文件的时候,是在这个事件发生的一年前。文件出台与这个事件时间吻合,其实就是巧合。一年的时间所有的相关政策要跟有关部门反复协调。例如取消收费问题,就涉及到很多部门,并涉及到部门利益。最后还要经过国务院常务会讨论,并经过中央政治局通过才能下发。而且当时关于农民工进城务工就业等问题,在高层还是有些意见分歧。最初准备的是按照中央国务院文件的形式颁发。到后来之所以变成国务院办公厅文件,是担心正面临换届,希望及早颁发文件,使完善农民工服务和管理的政策得到及早落实。

  

推动新型城镇化


   2003年以后,国务院机构改革之后,国务院体改办被撤销并入国家发改委。在进入国家发改委初始的这5年时间,我们做的最重要的两项工作就是:一是继续坚持推进小城镇综合改革试点工作;二是按照时任国家发改委主任马凯同志的要求推进了城镇国有建设用地和农村集体建设用地增减挂钩政策的实施。

   城镇化真正进入中央政策的主渠道是在2012年,当年中央提出“通过新型城镇化拉动内需”。我们全程参与了推动新型城镇化发展的过程,例如城镇化规划的起草和编制,改革思路的提出以及后来的试点指导和相关的国际合作。我们在时任国家发改委副主任徐宪平的领导下配合国家发改委规划司全程参与新型城镇化政策的制定过程。相对于过去几十年的进展,户籍管理制度改革已经在中西部地区和三四线城市取得了较大的进展。我们在中部地区省份调查的时候,当地政府介绍,现在不是让不让农民进城的问题,而是农民想不想进城落户的问题。当然,在人口流入地区和超大城市对户籍的管理反而更加严格了。所以,全面放开户籍管理已经涉及到更深层次的利益结构调整。土地管理制度改革的进展还是比较缓慢,目前已有的政策是“增减挂钩”的政策继续延伸,在个别试点或者城市也进行了集体建设用地入市的探索,目前还是停留在试验阶段。关于小城镇的改革,时隔二十多年过去了,虽然已经写进了中央国务院的文件,但是阻力在部门和地方,在落实上几乎没有进展。从2012年开始推进的新型城镇化政策通过规划的形式颁布,虽然涉及到的政策内容很多,但是贯彻落实还是存在着较大的问题。

   纵观改革开放四十年,中国的城镇有了明显的变化。比如北京从1000多万人口到2000多万人口,城镇化率从17%到现在的58.53%,城镇人口净增加了3亿多。城市也发生了巨大的变化,千万人口以上的城市超过6个,设市城市658个,城区人口5万以上的各类较大规模的城镇1500多个。这就是城镇化实质性的进展。但是按照理想化的要求,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还有16个百分点的差距,城乡要素流通的市场还没有完全被打开,土地管理制度改革和城镇行政管理体制改革进展举步维艰,城市自身发展过度依赖土地财政和房地产,还没有实现真正的实体经济转型。在人口流入地区的各级城镇距离真正解决农民长期居住和公共服务的均等化问题,达到拉动内需、促进公平、提高资源配置效率这三个总的目标,还有比较大的差距。

   透过今天城镇化的进程,可以看到我们当年在其中的心血和付出。曾经国家体改委主要的改革内容是:国企改革、城市综合改革、金融、社保、财政体制改革等等。在很多方面都取得了较大的进展。可是涉及城镇化的改革,涉及到城乡要素流通的改革,涉及到一些农村领域的改革,也是发端于国家体改委,最终也成为中央的重要战略决策。

   未来中国涉及全体国民福祉的改革战略之一应该是城镇化,城镇化可以激活农村的改革,彻底地通过减少农民富裕农民而使三农问题从根本上得到解决。城镇化可以拉动内需,促进宏观经济增长,改善人民生活水平。城镇化在当前信息产业、互联网、人工智能的技术变革影响下,又增加了创新和智慧的内容。而基于科技发生的变革和共享模式的创新,也在另一个层面上自动地推进了社会的变革。我们生活在城市中,作为一个城市居民关注着城市的发展。作为一个曾经致力于推动城镇化进程的政府官员,尽自己所能在一些方面取得了进展。作为长期从事改革,从中央农村政策研究室和国务院农村发展研究中心以及短暂的国务院发展中心农村部,后来在国家体改委工作期间,在领导的支持下,从农村改革的各方面研究开始,逐渐开辟了从小城镇到城镇化的研究方向。现在作为一个学者,还在继续着与城镇化有关的各方面的研究。

   现在在中美贸易关系影响下,我们的经济发展又面临着严峻的挑战。回顾历史,从小城镇的提出始自于亚洲金融危机,到后来城镇化战略的提出,也和2008年的国际金融危机有关。现在我们正在面对更大的国际经济危机,启动内需,推进城镇化应该是重要的战略举措。城镇化的问题虽然提出了,但是城市发展的路径却被各种利益结构所扭曲,传统的发展模式影响到了各项城镇化政策的落实。寻找新的方法,如何深化改革,还有很多问题需要解决。城镇化的道路依然漫长,并非短时间难以实现。所以我们的工作仍任重而道远。

   [1] 户籍制度改革

   [2] 土地制度改革

   [3] 中共中央国务院2000年1号文件《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》、国务院办公厅2003年1号文件《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》

  

  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/111749.html
收藏