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赵晨:走向“贸易新世界”的美欧关系

——“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)的政治经济学解析

更新时间:2018-08-17 17:21:48
作者: 赵晨(社科院) (进入专栏)  
认为只要市场没有失灵,企业自主竞争就可以保护消费者,它的立场倾向自由主义,而欧洲则对市场的认识相对保守和理性,坚持政府应在规制管理方面发挥重要作用,同时认可国际组织的合法性和权威性,是一种宪政主义理念[40]。比如,在监管合作的核心——一致性评估问题上,美欧的行业和产品标准制订体系就各有特色:许多美国政府机构采用不同的美国标准,而这些标准绝大多数都是行业协会或处于市场领先的企业等非政府机构制定的,而且在美国有大量私有标准机构(约600家),它们制订了超过10万条私人标准[41]。美国国际贸易署(ITA)认为,这样一个系统有利于“技术创新”。美国政府和国会不干涉私人标准化公司的市场化运作,而是通过第三方认证的方法进行管理。而在欧洲各国,标准化机构(私人或者非盈利性质)同政府的关系要密切得多,它们通常会接受政府的资助,受政府委托制订某行业的标准,一般来说,一国在某一行业只有一项通行标准[42]。那么什么才是美欧共同认可,未来还可以推广成为世界公认的“国际标准”呢?欧盟认为“国际标准”应当是由国际标准化组织(ISO)或者国际电工委员会(IEC)等国际组织制订并推广的,而美国则很少使用ISO或者IEC国际标准,美国一向质疑国际组织的效率和合法性,认为ISO 标准里妥协产物太多,而且由于美国企业在很多领域处于全球行业领先地位,很多美国标准事实上是全球标准,专业化程度高,市场认可,它有底气在TTIP等国际贸易谈判中向对方施压,要求对方承认己方标准。

  

   TTIP当前谈判中的最大争议是发生贸易争端后应采用何种解决机制:美国主张采用投资者-东道国争端(ISDS)机制,即如果投资对象国的政策损害外国投资者的正当权益与利益,投资者(多为跨国公司)可向独立的国际仲裁机构提起申诉,要求投资对象国赔偿损失,而且国际仲裁法庭由行业人士组成[43];法国等欧洲国家和诸多欧洲民众反对ISDS,认为这种仲裁机制过于偏向跨国公司,如此,东道国人民就失去了本国政府和司法系统的保护,本国的劳工权利在外来资本面前处于更加弱势的地位。在德国的协调下,2015年底,欧盟委员会提出ISDS改革方案,即以国际投资法庭(ICS)取代国际仲裁法庭。国际投资法庭包括初审与上诉程序,法庭构成除了美国ISDS倡议里的企业律师以及行业专家外,还包括专职法官[44],同时引入了公共监督程序。这是一个在吸引投资和维护司法主权之间取得一定平衡的妥协方案,欧盟希望以此减轻民众的担心。2016年3月欧盟将ICS塞入了它同加拿大的自贸区协议中,但截至2016年9月,美国政府尚未对此提议做出反应。

  

   欧美在规制哲学方面也有显著的区别。欧盟采取“预防性”原则,欧洲各国总体认为公共健康、环境、安全等价值极为重要,因为不确定风险造成的损害是不可逆的,所以即使没有充足的科学依据,也要对贸易和投资进行预防性限制;而美国则信奉“科学依据和成本收益”原则,鉴别某种风险必须有确凿的科学证据,现有主流科学没有证明有害的产品,不应阻碍其上市,同时规制机关还应在成本效益分析的基础上确定是否应当管控该风险,在综合评估政策影响后,采取最佳成本收益比的措施[45]。比如在食品安全领域,欧美双方对转基因农产品、添加人工荷尔蒙的奶制品、化学农药等类别的管制有不同态度:欧盟基于“预防性原则”对非自然产生、人工添加的食品添加剂多持反对态度,转基因农产品在法国、德国和意大利是禁止出售的,对于含有少量转基因稻谷成分的产品,只要转基因成分达到0.9%,就需要在产品包装中注明;而美国则认为如无切实证据证明其对人体造成危害则不禁止,现有科学并未证明转基因谷物会对人体造成损害,因而在美国销售转基因谷物同销售普通谷物是一样的,是否在包装上标识其转基因成分亦基于生产商和销售商的自愿。

  

   美欧规制哲学和理念不同,政治体系和治理方式(欧盟贸易治理体系更加民主,谈判具有更高的透明度,民众和欧洲议会要求代表欧盟谈判的欧盟委员会及时公开和通报谈判情况,而美国政府在谈判中则相对封闭,与商界利益集团有较好沟通,大众获取信息的途径有限)也有差异,这些都会影响TTIP谈判进程以及谈判结果。同时,欧美社会内部存在着强烈的反对声音,TTIP在欧美已经替代WTO,成为反全球化运动的“标靶”,欧美的工会和众多非政府组织强烈反对投资者-东道国争端解决机制(ISDS)[46],反对欧美资本家阶层联合起来降低社会和环保标准。鉴于TTIP的规模,欧洲民众的关注度很高,举例来说,欧盟委员会在关于欧日自贸协定问题上的公开咨询只收到89条意见,而关于TTIP的公开咨询,则收到超过150000条回应[47]。这种反全球化的民族主义情绪酝酿和积累到一定程度,会在欧美政体内部通过选举或公投的民主方式反映出来,比如美国总统大选选出带有民粹色彩的特朗普,或者英国脱欧公投引发欧盟内连锁反应,都有可能直接导致TTIP谈判无果而终和美欧经济关系的倒退。

  

   政治对经济具有强大的反作用力,“在一个没有国家政府或民族国家观念的虚拟世界中,一体化会归结为纯粹的市场一体化——假定不顾及政治的话。但在现实世界中,经济一体化总在一定程度上是政治性的”[48]。在资本不断推动欧美政治决策层妥协的同时,美欧国内民众通过其内部民主政治机制也在向负责谈判的官员施压。以前贸易谈判一直是欧盟委员会的专属职能,为了在国际谈判中不让对手了解自己的底牌,最大维护己方利益,一般谈判为“黑箱操作”,但现在民众、新闻媒体、非政府组织要求即时了解谈判进展,以确保谈判官员不会有悖民众的利益,要求谈判者不断提高透明度。在欧盟历史上第一次,贸易协议变得政治化了,欧盟委员会贸易委员马尔姆斯特伦2016年夏天甚至表示现在主要的谈判障碍就是“民粹主义”[49]。

  

TTIP前景展望及对中国的可能影响

  

   TTIP谈判可能出现以下三种结果:第一种是如美欧决策层所愿,达成一个综合全面的协定,并得到各自立法机构的批准生效。美欧互免所有关税并大幅度削减本文表1所提及的诸多领域的非关税壁垒,建立起动态的欧美市场监管和规制协调机制;第二种可能是签署一个包含诸多例外条款的低版本的TTIP协定,在美欧各自国内民众和利益集团的压力下,免除农产品关税、美国开放政府采购市场、美国转基因食品进入欧洲市场、欧盟开放文化产品市场,以及东道国-投资者争端解决机制(ISDS)和一些领域的规制协调都可能被列入例外条款,这样的“妥协”版本的TTIP也可以提升欧美市场一体化水平;第三种可能是TTIP无法如期达成协议,或者得不到立法机构,即美国国会、欧洲议会和欧盟各成员国议会的表决通过而生效。

  

   目前第三种可能性正变得越来越大,这有两方面原因:一方面是在美欧各自社会内部,反对TTIP声音的分贝越来越高,美欧的工会和众多非政府组织强烈反对投资者-东道国争端解决机制(ISDS), 反对美欧资本家阶层联合起来降低社会和环保标准。近年来,反全球化的民族主义情绪在不断酝酿和积累,美欧内部都出现了孤立主义和民粹主义的政治代表人物,如美国共和党候选人特朗普、英国独立党的前党首法拉奇、法国极右国民阵线领导人玛利亚•勒庞等。英国2016年6月的脱欧公投就是这种社会情绪在政治上的一次“爆发”,2016年的社会气氛与2013年TTIP启动时相比已有显著不同。另一方面是TTIP所赖以加速的政治意愿在欧美双方都有很大损耗:美国方面,共和党把持的美国国会和美国下一任总统候选人民主党的希拉里和共和党的特朗普都对TTIP持反对态度;而欧盟方面,德国总理默克尔虽然力挺在奥巴马卸任前达成协议,但法国总统奥朗德以及明年将参加大选的几位总统候选人都对美国主导TTIP表示不满,要捍卫法国的利益。而对TTIP最积极的英国不得不离开欧盟,也使得欧盟内少了一个TTIP的支持者。

  

   无论TTIP能否建成,我们应当注意它所代表的世界贸易谈判的趋势和方向。中国虽然是世界货物进出口第一大国,但我国目前与韩国、澳大利亚、冰岛、瑞士等发达国家签订的FTA均为浅度一体化协定,虽有部分边境内措施,但还是多以边境措施为主,主要是免除绝大多数商品贸易的海关关税,不涉及服务业贸易和规制协调。

  

   美国和欧盟均未同意与中国进行自由贸易区谈判,目前中国与这两大经济体之间进行的是双边投资协定(BIT)谈判。中美投资协定谈判于2008年启动,迄今已进行了二十余轮谈判,中欧投资协定谈判2013年启动,现已进行了11轮,中美和中欧就投资体制、投资保护、市场准入问题深入交换意见,但仍未达成具体协议。欧美如果达成包涵贸易与投资问题在内的“跨大西洋贸易与投资关系协定”(TTIP),它们有可能协同以此协议为标准,向中国施加更大压力,要求中国向欧美双方同时开放更多领域的市场。如果TTIP就“投资者-东道国争端解决机制”达成一致意见,中国还需适应WTO争端解决机制之外的这一新治理机制。

  

   对于中国以欧美市场为目的地的出口企业来说,如果TTIP达成一个普惠性的协议,即所有第三方国家企业与欧美企业一样适用欧美新达成的一致的标准,而无需出口欧洲时去适应欧盟的标准,出口美国时再对产品进行改造以适应美国的标准,必须满足两种标准认证的话,则可以大大节省生产成本,享受欧美双边贸易协定的“面向所有人”福利(erga onmes)。但就目前来看,TTIP更像是一个排他性而非开放性的协定,市场开放、标准相互认定或是标准一体化都局限在欧美谈判双方[50],欧盟委员会2013年的文件中已经明确表示汽车业和电气设备产业,欧美共同认同的标准将不会产生“对第三方的外溢效应”,只有欧盟企业才能更容易地进入美国市场[51]。

  

   当然,即使TTIP最终达成一个排他性的协议,由于欧美间全面免除关税,中美和中欧处于全球产业链的不同位置,它也会对中国出口产生“贸易创造效应”,比如欧盟增加对美国汽车出口,会产生对中国钢铁和零部件的额外需求。据英国经济政策研究中心的模型估算,一个“低版本”的TTIP可能增加中国0.47%的出口额,约合40-50亿欧元,相当于中国0.02-0.03的GDP总量[52]。但是,TTIP产生的“贸易转移效应”对我影响更大,即欧美因为相互免除关税和共同认证或协调产品标准,从而以自己生产的产品替代从中国进口。中国学者张晓通仅测算了欧美互免关税对中国出口的“贸易转移效应”,中国出口将因TTIP至少损失200亿欧元,约占中国总出口的1%和GDP总量的0.3%。随着中国逐渐在全球产业链上的爬升,中国产品与欧美同质产品的竞争加剧,这一损失额还将继续上升。橡胶、塑料、汽车、有机化学品等产业由于美欧之间现有关税水平高,中国这些行业的出口受TTIP达成的影响最大[53]。

  

即使TTIP因美国国内政治原因和欧美国内社会抗议无法达成协议或得到议会批准,我们应当清醒地看到TTIP所表现出的欧美发达经济体对全球贸易的意向和看法,它们虽然以全球化进入新阶段为口号要求“平等”对待每个企业,实质上具有保守化和集团化的特征。根据帕斯卡尔•拉米的“贸易新世界”论,政府的核心作用将转为保护消费者。那么在这一宗旨下,趋同后的“共同市场”规制就应当坚持高标准,贫弱的发展中国家不但无法再“享受”特惠或发达国家单方面开放市场的贸易协定,(点击此处阅读下一页)


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