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彼得·伯纳姆:新自由主义、危机与去政治化的矛盾

更新时间:2018-08-11 22:06:05
作者: 彼得·伯纳姆  
自2008年秋季以来,金融危机的加剧并不是由于英国政府放弃了这些策略,而是因为试图巩固新工党所发展的上述战略,尤其是在银行和金融领域。

   1998年,《英格兰银行法案》被普遍认为是“经济政策制定的新起点”,其理由主要有三点:第一,独立的中央银行提供低通胀;第二,此举将提高透明度,提高决策的可信度;第三,这种独立性将结束对货币政策的制定的政治干预。与1973/1974年的次级银行危机后的时期相比,当财政部收回对央行利率的控制时,银行的业务独立性保持不变。1998年《英格兰银行法案》出台的新货币政策框架仍然有效,货币政策委员会致力于实现政府2%的通胀目标。自2009年3月以来,利率一直保持在0.5%,货币政策委员会的注意力一直集中在由中央银行进行货币融资的资产购买政策上———即所谓的量化宽松政策。2009年1月成立的资产购买机制实质上为货币政策提供了一个额外的工具。它旨在通过购买由美国财政部发行的量化宽松政策融资的资产(后来直接通过购买中央银行的货币)来改善信贷市场的流动性,这代表着货币政策工具的转变,而不是政策基本目标的转变。简言之,自金融危机以来,英国央行一直直接使用外汇储备(除了银行赚取的利率)作为货币政策的一种工具。因此,货币政策的实施框架在金融危机中得以幸存下来。

   1997年10月,英国政府建立了一个三方框架(包括央行、财政部和金融服务管理局)来监管和维护英国的金融稳定。央行最初负责系统的稳定性,而金融服务管理局则负责监管个别银行和其他金融机构。2006年的一份谅解备忘录表明,央行的作用之一是限制特定机构的问题向金融体系其他部分蔓延的风险。然而,正如金融危机所表明的那样,在金融领域没有权力而只有责任的央行无法按照1997年和2006年的协议行事。因此,在2009年银行业法案中建立了一项新制度,扩大了央行在承担金融稳定责任方面的作用。2010年7月,卡梅伦政府深化了央行在金融领域的责任,并在2012年推出了一个新的金融监管框架。该方案认识到了三方机制在维护金融稳定方面的“失败”,作为回应,要求央行不仅要坚定地维护金融稳定,还要在危机威胁稳定的情况下积极应对。从本质上说,卡梅伦政府的反应基于两大支柱:一是将责任归还给英格兰银行,以监管金融体系的稳定;二是建立三个新机构,“每个机构都有明确的职责、集中的职权范围和适当的工具以及对此加以灵活运用的能力”。

   金融服务管理局对银行业务的监管职责被转移到一个新的监管机构———审慎监管局,该机构是英格兰银行的全资子公司。它建立在与货币政策委员会相似的基础上,由州长主持,包括五个内部成员、六个外部成员,每月举行两次正式会议。在实践中,审慎监管局负责对大约1700家银行、建筑协会、信用社、保险公司和主要投资公司进行管理和监督。2014年,它又增加了一个新的目标———促进市场的有效竞争。尽管审慎监管可能不像货币政策那么吸引人,但它的法律权力是广泛的,包括那些与企业授权、监管和执法权相关的权力。目前,金融服务管理局曾经承担的与消费者保护和商业经营有关的其他职责被划归到新的金融行为监管局的职权范围内。并且,最重要的是,英国在央行内部建立了一个新的金融政策委员会,并在获得议会批准之后制定了拥有强大的宏观审慎工具的“宏观审慎政策”。虽然审慎监管局的创建体现了政府对央行的信心,但用央行执行理事保罗·费舍尔的话来说,金融政策委员会才是“真正的突破”。

   维持金融稳定的目标远大于货币政策委员会实现通胀目标的承诺。因此政府很清楚,金融政策委员会的决定必须避开不当的政治影响。事实上,这就是金融政策委员会作为独立于财政部的一个央行权威机构,却被赋予了对金融服务业进行宏观审慎监管的责任的原因。在这方面,正如斯坦利·菲舍尔所强调的那样,金融政策委员会的结构能够确保央行在金融稳定方面几乎完全独立。与货币政策委员会一样,问责制和透明度问题被摆在了金融政策委员会议程的首位,并将委员会从财政大臣和财政部中分离出来。财政大臣和财政部的职责分别是决定公共资金的使用权和保证公众的知情权。

   英国金融投资有限公司的成立是去政治化策略在金融危机期间得以扩大的进一步证明。尽管苏格兰皇家银行、劳埃德银行、北岩银行的“国有化”乍看之下似乎与去政治化的原则相矛盾,但收购的方式和有关股份的后续组织以及管理都与这一原则完全一致。由财政大臣阿利斯泰尔·达林组建的英国金融投资有限公司并不是由财政部集中控制,而是作为一家独立公司“在独立和商业的基础上管理政府对金融机构的投资”。该公司的主要目标是制定和执行投资战略,以有序、积极的方式通过销售、赎回、回购或其他手段处理投资,“以为作为股东的纳税人保护和创造价值”作为总体目标,适当考虑维持金融稳定并以促进竞争的方式行事。政府无意成为英国金融机构的永久投资者,当投资活动结束时,英国金融投资有限公司也将停业。在运作方面,英国金融投资有限公司被禁止干预其所投资的公司的日常事务,财政部也不会干涉英国金融投资有限公司的运营和商业事务。因此,财政部的作用在很大程度上仅限于监控英国金融投资有限公司在其设定目标上的表现,并向财政大臣和议会报告其业绩。

   在以达林于2009年11月提出的《财政责任评估方案》为基础的财政政策领域,英国已经采取了各种不同的措施。由于认识到布莱尔的“财政规则”缺乏稳健性,达林在2010年2月推动实行《财政责任法案》,该法案赋予了财政部一项法定职责,即完成减少政府借款和债务的目标。作为《财政责任法案》的补充,政府在2010年5月以预算责任办公室的形式成立了一个独立的官方财政监督机构。该办公室并不独立实施财政政策,但它是体现政府财政公信力的关键。预算责任办公室提供“预测和评论”,承诺将“透明度、客观性和公正性”纳入对公共财政和经济的评估中。在设立预算责任办公室时,奥斯本阐明了其三个主要职能:一是提高英国财政框架的可信度和信心;二是要“束缚财政大臣的手脚”,消除“篡改数字”的诱惑;三是要在审查、透明度和问责方面处于国际最佳实践的前沿。

   简言之,似乎有理由认为,在2008/2009年金融危机爆发之前、期间和之后,英国经济管理的形式存在着连续性。在最近的新自由主义危机爆发后,出现了两项重大发展:一是世界各地反抗运动的发展都是为了将货币的本质、国家的特性以及在危机中资本主义社会关系的道德问题列入讨论议程;二是人们普遍认识到,一些政府所认真推行的放任战略可能导致行政系统的瘫痪,并加剧经济危机本身。

  

结论:去政治化策略的局限性和矛盾

  

   对紧缩政策的抵制已经渗透在整个欧洲各种各样的行动中,其中许多行动已经蔓延到不相干的、对去政治化的批评中。与反全球化运动和许多跨国社会运动一样,反削减运动也是一个多元化的联盟,有着一系列不同的目标。该团体中的一些成员倾向于民族主义的解决方案;另一些成员则主张更大程度上的公有制(无论是暂时或永久性的)以及严格的金融监管,并要求在金融领域中发挥更大的作用;还有一些成员则认为这次危机是旨在废除债务、加速废除资本主义或(用右翼幌子)制止移民、减税和缩小政府规模的正当行动。这种情绪为抵制运动提供了一个焦点,因为很明显,工人阶级在未来几年将承受“经济调整”带来的冲击,而国家管理者们仍然执着于被许多人认为是失败的新自由主义实验。

   在英国,对“削减机器”的抵制是建立在对削减开支的“必要性”的批评和对与银行救助相关的金融干预措施的认同上的。2010年公共部门的净债务(不包括金融干预)约占GDP的58%———在《马斯特里赫特条约》规定的过度赤字60%的范围内。与英国战后的债务相比,58%的占比并不算过分,后者在1946年达到了GDP的237%,并且在1970年之前一直保持在60%以上。只有在进行财政干预的情况下,债务数字才上升到GDP的150%左右。英国政府一再声称,需要大幅削减开支以纠正工党政府的肆意挥霍。

   欧洲周边冲突的升级(2010年在西班牙、葡萄牙、比利时和爱尔兰等十多个欧洲国家爆发了大规模的反紧缩示威)意味着,国家管理者已经发现越来越难以将新自由主义危机仅仅视为技术问题而非严重的社会危机。然而,去政治化的策略并没有被抛弃。沃纳·博讷费尔德认为,在欧元区危机期间,各成员国为防止货币联盟崩溃而采取了大量的团结行动,意大利(2011—2013年)建立了技术官僚政府,西班牙和葡萄牙(2011—2014年)建立了正式的民族团结政府。简言之,欧元危机确立了欧洲理事会作为政治决策者的地位。它监督财政规则和整个财政治理体系的强化,要求实现平衡预算,并要求成员国在将预算提交给本国议会之前先提交给欧盟成员国评估。

   最后,在去政治化策略的政治矛盾方面,值得重申的是,“中立”战略的发展以及从“核心行政部门”手中重新分配任务可能会给政府在实现某些目标方面带来严重问题。这一观点的最初形成与英国布莱尔内阁有关,它指出,监管机构的建立不仅使治理碎片化,而且还可能会允许监管者被监管所“捕获”。基于“用户参与/共享/归属”理念的政策可能会使国家管理者们在无意中重新分配权力,并有可能导致潜在的政治化结果。从最初的反思到现在已有15年,这种特殊的政治矛盾已经成为去政治化的最显著的遗留问题之一。

   新自由主义的危机并没有导致去政治化策略在世界范围内被大规模放弃。然而,这场危机凸显了去政治化策略的局限性和矛盾性,并再次强调了资本与国家之间的密切关系。本文强调,危机与国家之间的关系不应被理解为一种外部关系(“经济”危机导致“政治”危机),而在于国家(及其政策)的发展需要被放在资本关系自身危机的背景下加以理解,“经济”和“政治”都是其中的一部分。这一框架反对过于简单化的假设,即经济危机必将在政治层面得到解决,因此并不受制于科林·海伊的观点,即去政治化很容易陷入宿命论和功能主义。本文强调,“政治偶然性”高于一切,危机的后果不能直接被理解为“资本的需求”,而是涉及一个斗争的过程,这一过程并不仅仅是“经济”的形式,并且还涉及对整个复杂的社会关系的重组。正如霍洛韦和皮乔托所指出的那样,资本重组涉及重组国家与社会的关系以及国家机构本身。这种重组不仅体现在数量上(在紧缩和削减方面),也体现在国家的每一项行动和政策的重新制定以及公共管理的改造上。作为资本的社会关系的“政治”与“经济”之间的矛盾关系,为一种重组的实证性分析提供了理论基础。这种实证性分析强调,在国家重组的过程中去政治化策略是影响国家重组的一项重要因素。作为一种矛盾的社会形态,它既不能改变也无法消除其危机产生的特性。

   文章来源:《国外理论动态》,2018年05期。

  

  

本文责编:陈冬冬
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