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赵晨:叙利亚内战中的欧盟:实力、理念与政策工具

更新时间:2018-08-10 15:40:42
作者: 赵晨(社科院) (进入专栏)  

  

   内容提要:叙利亚内战造成二战后最大的一场人道主义灾难,以人道主义为名实施干预的欧盟却逐渐在这场冲突中沦为“次要角色”。本文从欧盟的实力、理念和政策工具三个视角解析了这一过程。欧盟的硬实力不足使其在美国在中东实施战略收缩形势下难以成为与俄罗斯、伊朗对抗的西方力量,欧盟激进化的世界主义外交理念过于脱离地缘政治现实,缺乏足够的竞争力,同时欧盟的民事外交政策工具在叙利亚这一不合适的场域也未能发挥足够的效力。

  

   关键词:欧盟外交、叙利亚内战、世界主义、阿拉伯之春

  

   2011年3月,因一场抗议活动而引发的叙利亚危机(后演变为内战)已经延续了6年多时间,截止2017年2月,已有46万5000人因之丧生,四分之三的叙利亚人(约1350万)需要人道主义援助,500万叙利亚人逃出国界沦为难民,至少630万人虽在叙国内,但已流离失所[2],并进而引发了欧洲难民危机。欧盟是最早介入叙利亚事务的政治行为体之一,2011年5月23日,欧盟即发表声明,宣布对叙利亚总统巴沙尔·阿萨德进行制裁,禁止他入境并冻结其海外资产,但目前在叙利亚的多边较量中,欧盟及其成员国却沦为这场博弈的“次要角色”[3],欧洲自身也深受叙利亚等中东北非战乱国家难民涌入之苦。这种状况是如何发生的?我们有必要对叙利亚危机中的欧盟的实力、外交理念和政策工具进行检视和分析。

  

   一、欧盟在叙利亚“场域”中的实力

  

   自2011年以来,血腥暴力程度不断升级的叙利亚逐渐成为中东北非地区的“暴风眼”,各种矛盾交织,它已经成为世界政治几大变化趋势的集中展现“场所”:第一,世界安全政治的多极化。叙利亚战局变化反映出,中东北非地区已由美国单极掌控变为域内和域外大国“群雄逐鹿”的地缘政治格局。2003年美国小布什政府发动伊拉克战争,推翻伊拉克萨达姆政权标志着美国在中东地区的权势达到顶峰,但深陷伊拉克和阿富汗两场战争的惨痛教训使得2008年接任的奥巴马政府奉行“不做蠢事”的外交原则(Don’t do stupid shit),遇事被动反应,谨慎使用武力,美国在中东北非地区政治影响力和安全威慑力显著下降,而俄罗斯、伊朗直接出动空军或地面部队支持叙利亚阿萨德政权,果断的军事投入扭转了叙利亚政府军与反政府武装一度被动的战场对峙格局;第二,伊斯兰极端思想的扩张。叙利亚内战助长了伊拉克境内开启的伊斯兰国(ISIS或ISIL,阿拉伯国家和法国将其称为“达伊什”DAESH)极端恐怖组织的蔓延及“国家化”,伊斯兰国比基地组织的手段更加残忍、思想更加激进,不仅建立了以叙境内的拉卡和伊拉克境内的摩苏尔为中心的“国家”建制,而且以现代传播手段吸引西方世界的信众,在欧洲多地发动恐怖袭击,造成显著的平民伤亡,使得萨缪尔·亨廷顿关于“文明的冲突”的预言隐隐然有“成谶”之势;第三,“代理人”战争在冷战后的重现。冷战后西方在地区冲突中具有压倒性军事和舆论优势的惯常状况在叙利亚没有再次重演,美国与法国等欧盟国家,以及沙特、卡塔尔为首的逊尼派海湾阿拉伯国家通过军事和经济援助支持叙利亚自由军等反政府武装,俄罗斯、伊朗和黎巴嫩真主党武装除了军援叙利亚政府军之外,还直接参与到叙利亚政府军的军事作战行动之中,土耳其在制衡库尔德人势力扩张和增加自己地区影响力的目标前提下,在美俄两个阵营之间摇摆,而以色列在限定红线之后,也不时实施对黎巴嫩真主党武装和叙利亚政府军的军事打击行动,叙利亚内战事实上已经变为一场热度极高、有域外和域内大国直接参与的“代理人”战争。

  

   欧盟在世界舞台上是一支以“软实力”,而非“硬实力”见长的力量。曼纳斯(Ian Manners)提出欧盟是一种“规范性力量”(normative power),欧盟的力量在于它具有普世意义的“先进”价值观,包括和平、自由、民主、法制与人权,欧盟以自己的一体化实践,以及这一进程中所摸索出的规则来“指导”世界其他地区的发展[4],它与传统霸权力量“以力压人”的理念和方式有显著区别,是以“利他主义”的姿态,通过树立典范,“诱使”其他行为者接受并遵守欧盟的规范,从而实现自己的外交目标。穆尼尔(Sophie Meunier)和妮可拉迪斯(Kalypso Nicolaidis)等学者认为欧盟是一支“贸易性力量”(trade power),欧盟是世界上最大的单一市场,欧盟实施共同贸易政策又让欧盟委员会握有同世界其他地区和国家谈判贸易协定的权力,这样欧盟可以充分利用对象国希望进入欧盟这个大市场的经济需求,在贸易谈判或其他经济往来中附加政治条件,迫使对方以政治让步换取经贸利益[5]。此外,巨额的经济援助(欧盟作为整体是世界上最大的对外援助方)和广泛的国际联系(欧洲是国际调停会议举办最多的地区)也都是欧盟的“软实力”,或者说“民事力量”[6]的重要组成部分。

  

   而在“硬实力”方面,作为一个具有超国家性质的地区组织,欧盟的军事实力极为有限,与美俄相比差距明显,尽管1999年欧盟的科隆峰会就决定整合实施“欧洲安全与防务政策”(ESDP,2009年的《里斯本条约》更名为“共同安全与防务政策”CSDP),2001年决定部署独立于北约的快速反应部队,但因为关于部署用兵的政治决策总是久拖不决,已成立的18支快速反应部队没有一次实际投入使用。在刚果和利比亚等冲突和危机中,欧盟没有主导投射过任何一次军事行动,欧洲的军事力量抑或是成员国单独用兵,抑或是在北约框架下协同与美国联合出兵行动。即使在成员国层面,法国和英国作为欧盟的军事大国(英国2017年3月29日已提交退出欧盟的申请),在情报搜集、预警导航、空中加油和指挥系统方面也不具备独立作战能力,德国的军事建设才刚有起色,意大利因财政支出超出预算,在2011年的利比亚危机中还因经费不足将其轻型航空母舰撤出战斗,在世界军事史上书写了奇特的“记录”,其他欧洲国家在军事方面更是“盆景”式的,某种程度上说仅具有形式意义的“力量”[7]。

  

   叙利亚显然并非欧盟施展外交影响力的合适“场域”,以“生存”为目的的霍布斯式的丛林社会充分暴露了欧盟在军事硬实力方面的不足。法国和英国政府试图在叙利亚复制“法英主导,美国幕后领导”军事干预的“利比亚”模式(法国是第一个提出军事干预叙利亚的西方大国,英国政府也紧随其后提出相同要求),但叙利亚政府军人数超过40万,军队人数和坦克数量均超过利比亚卡扎菲政权的5倍以上,如果美国不愿武力介入,单个或数个欧盟大国,或者欧盟整体武力干涉叙利亚均没有成功的可能。所谓的威慑,除了实力之外,投入的意愿和决心也是核心要素[8],欧盟在这方面在内部与外部均出现问题:在欧盟内部,德国在利比亚战争期间即对英法的外交行动心存疑虑,在联合国安理会第1973号关于在利比亚设立禁飞区决议中同俄罗斯和中国一起投了弃权票,在叙利亚危机中,英国卡梅伦政府虽然同法国站在一起,但在叙利亚化学武器风波发生后,2013年8月英国下院却投票否决了英国政府对叙利亚进行军事干预的动议。英国政府向国会提交的法律文件称,即使得不到联合国安理会的支持,对叙利亚采取军事行动也“得到国际法许可”,因为当前叙利亚局势符合“人道主义干涉”的条件,但此份文件并未说服大多数议员,英国最大的反对党工党对军事干预表示疑虑,要求英政府拿出证明叙利亚政府使用化学武器的有力证据,否则英国应等待联合国调查人员报告发布之后再根据国际法采取相应行动。这一决议具有重要转折意义,此后不仅包括法国在内的欧洲国家再未制订不经联合国同意,武力干涉阿拉伯国家内政的计划,而且它也直接影响到美国奥巴马政府对阿萨德政府动武的决策[9],奥巴马虽然在2012年划下阿萨德使用化武,美国就会与欧洲盟友直接干预的红线,但英国下院的表决使其收手,转而同意俄罗斯的建议,以阿萨德政权交出所有化学武器,将化武置于国际监督之下结束了这一风波。最紧密的安全盟友——美国——的犹豫和退缩,连带损伤了欧盟以及法英等欧盟成员国所鼓吹的“阿萨德下台”的战略目标的可信性。

  

   叙利亚战争以2014年9月为界,分为两个阶段:2011年3月至2014年9月,欧盟及其成员国与美国的目标是支持叙利亚反对派,推翻阿萨德政府;2014年9月美国主导的国际联军则将消灭伊斯兰国作为核心目标,同时也没有完全放弃阿萨德下台的原目标。法国、英国、丹麦、荷兰等欧洲国家追随美国对伊斯兰国在叙利亚的目标实施了空中轰炸,但其力度与2015年应巴沙尔邀请参战的俄罗斯相差甚远,同时在战争中,欧洲国家与美国一样,尽量避免将阿萨德政府军作为直接轰炸目标。尽管北约中欧洲成员国的国防总开支是俄罗斯的5倍[10],但独立成体系大规模作战的实力、投入战争的意志和决心都远远落在俄罗斯之下。当然,鉴于规范引领和贸易等“民事”工具是欧盟的主要力量所在,我们还需要对欧盟在叙利亚冲突中的理念和政策工具进行回顾和分析。

  

   二、“激进化”世界主义理念的碰壁

  

   在后冷战时代的世界舞台上,欧盟的外交政策常被认为充满着“理想主义”色彩,这主要源于欧盟的“世界主义”(cosmopolitism)理念,即人类的福祉不是由地理方位或文化区域决定的,国家、种族或是别的区别不应成为那些满足人类基本需求的权利和义务的限制,所有人都应受到平等对待和尊重[11]。它的这种外交理念源自欧洲以和平的制度化和法制化方式推进一体化的自身历史经验、以1950年《欧洲人权公约》开端的以平等的个人主义为核心的人权世界观,以及以康德的《永久和平论》为思想根源的全球宪政主义秩序理想。欧盟的历次重大条约均会标明欧盟的价值观,2009年生效的《里斯本条约》在前言的第二款和第三款即表示:“欧盟建立在尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治和尊重人权,包括少数族裔人权的基础上”,“联盟成立的目的就是要增进和平,推广它的价值,提高它的人民的幸福水平”[12]。欧盟从未将这些价值理念限制在自己的境内,它很早就开始对外推广自己的模式。1989年10月,雅克·德洛尔——欧洲一体化史上最出色的欧共体委员会主席之一,在布鲁日的欧洲学院发表演说阐述欧洲的世界观时,即引用了1948年在海牙召开的首届欧洲统一运动大会一位宣言起草者的话:“欧洲的最高目标就是保证人的尊严,以及自由——这一人的尊严的真正形式……我们不仅要在我们的大陆联盟保障我们欧洲已经得到的种种自由,也要将这些自由的益处播撒给世间诸人”[13]。

  

冷战结束后,随着经济全球化进程的加速拓展、联合国层面人权事业的不断发展和欧盟的不断扩大,欧盟对自己的外交理念愈加自信。2003年欧盟委员会出台的“欧洲安全战略”声明:“欧洲应当准备分担全球的安全责任,建设一个更加美好的世界……建设一个更有力的国际社会,完善国际机制,建设一个以规则为基础的国际秩序是我们的目标……扩展良治、支持社会和政治改革、惩治腐败和滥用权力的行为、建设法治和保护人权是加强国际秩序的最佳途径”[14]。就中东北非地区而言,欧盟自20世纪90年代起,陆续推行了“欧洲-地中海伙伴关系”(1995年启动,又称“巴塞罗那进程”)、“欧洲睦邻政策”(2003年开始纳入中东北非地区)和“地中海联盟”(2008年由法国倡议建立)等制度性计划,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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