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赵晨:叙利亚内战中的欧盟:实力、理念与政策工具

更新时间:2018-08-10 15:40:42
作者: 赵晨(社科院) (进入专栏)  
在与地中海南岸和西岸国家的贸易、援助协定中加入民主和人权等政治性条款,以财政支持和参与欧盟内部市场等手段鼓励这些国家进行经济结构性改革和法制、民主体制改革,向欧洲“趋同”。其背后的潜在暗语是“西方主导的全球化的胜利,是历史的终结,欧盟将成为未来世界秩序的模范”,因此周边国家也必将走上“自由世界”的民主和市场经济的转型之路[15]。

  

   不过尽管欧盟在价值观上不喜欢中东北非地区的“非自由民主国家”政权,出于维护自己周边安全稳定的现实考量,它的地区政策依然相对审慎。但2010年底突尼斯的“茉莉花革命”开启“阿拉伯之春”,埃及、利比亚、也门、叙利亚等国相继爆发“革命”之后,欧盟的“世界主义”理念开始压制结果主义(包括功利主义)思维,其中东北非政策开始“激进化”。2011年,既法国和英国之后,欧盟也很快对阿拉伯各国国内反对派表示支持,表态支持各国的“民主化”进程。时任欧盟官方智库欧盟安全研究所所长的阿尔瓦多·德瓦斯康赛罗斯乐观地称,如果这一波民主转型成功,“我们就不再无法谈民主的‘阿拉伯例外论’了,在阿拉伯地区我们也可以看到民主是可能的”[16]。2011年3月叙利亚国内冲突发生前后,欧盟委员会连续发表两份以促进“民主”为目的的欧盟新伙伴关系文件[17],更改了欧盟对这一地区既有的以地区稳定为核心的战略目标,转而将核心目标改变为促进该地区的“深度民主”。2011年5月欧盟不经过联合国,启动对叙利亚实施经济制裁和武器禁运,动用自己的政策工具向叙利亚总统巴沙尔·阿萨德施压,要求他停止暴力“镇压”发生在德拉地区的抗议和游行示威活动[18]。到8月份,欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿以及法、德、英等成员国首脑纷纷表示阿萨德政权已经丧失合法性[19],应当下台;在法国总统奥朗德2012年6月放出“不排除对叙利亚动武”的说法后,欧洲议会重要议员、比利时前首相伏思达9月11日敦促欧盟军事干涉叙利亚,他表示,鉴于美国国内目前忙于大选,欧盟必须“站在打击巴沙尔政权的最前沿”,用不着等待美国人,欧盟可以单独在叙设置“禁飞区”[20],复制利比亚模式。2012年欧盟开始积极扶植培养叙利亚的反对派,认可“叙利亚全国委员会”为叙利亚人民的合法代表,认为“各反对派组织必须团结起来为建立一个民主、多元、稳定和保障人权的新叙利亚进行和平斗争”,欧盟在干涉叙利亚内政的道路上越走越远。

  

   2014年伊斯兰国崛起之前的叙利亚内战第一阶段,欧盟的外交理念可称为“激进化的世界主义”,它甚至已经违反世界主义的哲学根源——康德在《永久和平论》中的论断。康德的《永久和平论》一书明确将“任何国家均不得以武力干涉其他国家的体制和政权”列为“国与国之间永久和平”的6条先决条款中的一条(第5条),他写道:“如果一个国家由于内部的不和而分裂为两部分,每一部分都自命为一个单独的国家,声称着代表全体……只要这种内争还没有确定,则这一外力干涉就会侵犯一个仅仅纠缠于自己内部的病症却并不依附任何别人的民族的权利了;因此它本身就构成一种既定的侮辱并使一切国家的独立自主得不到保障”[21]。虽然,在欧盟和美国的推动下,2005年联合国首脑会议通过了决议:每个联合国会员国均有保护其平民的责任,如果会员国未能保护其平民,在种族灭绝、战争罪、种族清洗和反人类罪情形下,国际社会有采取各种措施帮助保护平民的责任[22]。但欧盟及其法英等成员国在叙利亚平民伤亡事件没有进行全面客观调查的情况下,就选边站队,没有联合国授权就拟以阻止大规模人道主义灾难的名义军事干预叙内政,并公开支持反政府武装,扶植反对派力量,这是对康德思想的一种背离,是武断的、带有“文明的使命”(mission civilisatrice)[23]色彩的右倾世界主义理念。

  

   在叙利亚内战的第二阶段,欧盟的世界主义遭遇到另一种更加极端的世界主义——伊斯兰国为实体的伊斯兰极端主义思想。伊斯兰国首领巴格达迪2012年7月曾表示,叙利亚这个国家应该从地图上抹去,他呼吁实施“伊斯兰教法(sharia)”,建立“乌玛”(ummah)[24],消除第一次世界大战期间英国和法国殖民者签订的“赛克斯-皮科”协议所画下的叙利亚边界,去除邪恶的民族主义和可恨的爱国主义,将人们带回伊斯兰国。伊斯兰国不承认人为划定的边界,除了伊斯兰之外不相信任何国家属性[25]。伊斯兰极端思想的传播也展现出全球化的特征,投奔IS的圣战者比过去二十年加入恐怖组织的人还多[26],欧洲、美国等西方世界已有数千人(穆斯林和非穆斯林)购买单程机票飞到土耳其,再转乘大巴到达叙利亚和伊拉克与土耳其的边境,加入“圣战”[27]。数百名参加叙利亚的极端分子,返回欧洲,图谋在欧洲发动“圣战”。2015年1月和11月巴黎两次遭恐怖袭击、2016年3月布鲁塞尔恐怖袭击案,以及相当数量的小型袭击和恐袭预谋策划中都有这些“出口转内销”圣战分子的影子[28]。

  

   更重要的是,欧盟激进的世界主义理念忽略了维持叙利亚和平和秩序的意义,在叙利亚无情而复杂的地缘政治现实面前反证了现实主义者,如亨利·基辛格“和平是最大的道德”论断[29]的正确。到2013年,“阿拉伯之春”已经变成“阿拉伯之冬”和“阿拉伯之乱”[30],叙利亚内战不断升级,变成美国、俄罗斯、伊朗、土耳其、沙特等全球大国和区域大国的“代理人战争”,并滋生和助长了比“基地组织”更为残忍的恐怖组织——伊斯兰国的崛起。40多万人失去生命,超过1150万叙利亚人因战乱背井离乡,叙利亚战争变为冷战后世界导致人们流离失所最大规模的一场冲突。具有反讽意味的是,欧盟为了防止人道主义灾难的行动却反而造成二战后最大的一场人道主义灾难[31]。自2015年开始,大批叙利亚难民开始涌向欧洲,成为冲击欧盟的“欧洲难民危机”的重要组成部分,据欧盟统计局的数据,截止2016年6月底前拟在欧盟范围内申请难民庇护的110万人中,30%来自叙利亚[32]。欧盟及以德国为首的欧盟国家秉承世界主义理念敞开双臂欢迎难民,却再一次证明理想在现实面前的“脆弱”:欧盟成员国在接收难民问题上态度不一,匈牙利、波兰、捷克、奥地利公然违反欧盟指令,拒绝接收或自主设定接收难民上限,德国等欢迎难民的国家也陷入一系列融入难民的社会、安全和文化难题之中。难民问题成为英国公民2016年7月公投中选择退欧的重要原因,同时欧洲大陆各国“反移民、反欧盟”极右政党因难民危机声势大涨,直接威胁到欧盟自身的生存。

  

   三、外交政策工具箱的失效

  

   如前所述,欧盟的外交政策工具箱主要是按照民事力量(civilian power)的要求进行配置的:武器禁运和经济制裁、人道主义援助、发展援助、支持对象国的“改革”、资助非政府组织、与希望加入自己的国家签署“联系国”协定或与其开展入盟谈判等,是欧盟落实自己外交理念的主要政策工具。

  

   “联系国”协定是欧盟稳定周边、推行自己的理念和影响不可能接纳入盟的对象国最有效的工具。叙利亚也曾是“欧盟睦邻政策”的框架成员国,2008年欧盟曾与叙利亚签署联系国协议草案,草案列出了叙利亚修改关税规则,进行制度变革等内容,当年7月叙利亚阿萨德政府在巴黎也参与了“地中海联盟”的启动进程。但2009年10月欧盟成员国同意准备与叙利亚签署“联系国协定”时,阿萨德回应说需要更多时间来核查此协议,推迟了这一进程的启动。到2011年叙利亚危机爆发,欧盟决定冻结此项协定[33]。至此,双方均无意推进双边关系的制度化,欧盟外交政策工具箱中的此一“利器”没能出炉发挥作用。叙利亚危机中,欧盟主要使用了制裁、外交孤立和人道主义援助三种工具,以发挥自己贸易性力量、规范性力量和联系节点的特点,但这三种外交政策工具却均未收到预期成效:

  

   1.强化对叙利亚阿萨德政府的经济制裁和武器禁运。欧盟和美国一道,是世界上最大

  

   的两大经济体,市场体量大,世界其他地区和国家冀望进入欧盟的市场;同时欧盟实行共同贸易政策,贸易是欧盟机构的专属权能,属于共同体化程度最深的第一支柱。叙利亚经济主要依赖石油出口,而欧洲市场是叙利亚的主要销售地,叙约95%石油的出口目的地是法国、意大利、荷兰、奥地利等欧洲国家,所以欧盟认为经济制裁可以有效向巴沙尔现政权施压,实现人道主义保护和巴沙尔下台等外交目标。

  

   欧盟对叙利亚的制裁大致可以分为三个阶段:第一阶段是2011年5月至8月,这一时期欧盟对叙的制裁属于“定点”制裁,制裁内容一是实行武器禁运,二是对包括总统巴萨尔·阿萨德在内的23名高级官员、高级将领、情报主管实行限制性措施(冻结资产、实施旅行禁令等)其中心目的是迫使阿萨德政府停止“镇压”行动;2011年9月,欧盟开始对叙利亚的第二阶段的制裁,其目标已经升级为令阿萨德政府垮台或者发生内部政变[34],制裁措施更加严厉,包括禁止成员国从叙利亚进出口石油、进行黄金等贵金属交易,冻结叙利亚中央银行的资产,增加实行限制性措施的叙利亚个人清单等。美国同期也推出了类似制裁措施,欧美的制裁取得一定的效果,叙利亚对欧盟的出口下降90%,进口降低了61%[35],到2013年7月,叙利亚经济比内战前缩水45%,失业率上升5倍,叙利亚货币——叙利亚镑贬值为原有币值的六分之一[36]。叙政府军一些军官的确叛逃,成立了叙利亚自由军,成为叙利亚反政府军的主要组成部分。但与此同时,叙利亚政府开始逐步调整政策适应制裁,将其经济结构转为“战时经济”,开展了“向东看”运动,鼓励叙利亚商人去伊朗、伊拉克、印度和中国寻找商业合作机会,同时叙利亚的经济活动也绕开制裁,通过俄罗斯和伊朗的银行开设户头进行交易,叙利亚政府采取“对冲”战略,通过多元化分散经营,重建起生产和贸易,大大冲销了欧盟、美国和海湾阿拉伯国家对叙实施的全球和地区经济制裁的效力。从2013年开始,欧盟的制裁进入混乱的第三阶段,欧盟制裁的核心目标已经不再明确:一方面因为叙利亚反对派已经占领了很大比例的叙利亚油田,欧盟解除了对反对派控制区域的出口限制,同时当黎巴嫩真主党武装加入战局后,欧盟将黎巴嫩真主党也加入到恐怖组织名单中,另一方面随着伊斯兰国的崛起,部分抵抗阿萨德政府的反政府武装加入伊斯兰国所谓“创建全球伊斯兰哈里发”的运动之中,欧盟外交政策的核心目标开始转向反恐和消灭伊斯兰国,它也放缓了列入制裁阿萨德政府名单的新自然人和法人的数量和频率。

  

整体来看,欧盟对叙利亚的制裁无疑对阿萨德政府产生了明显的负面效应,但是没有达到威胁其政权生存的程度,在西方和逊尼派阿拉伯国家之外,叙利亚政府找到了新的经济合作伙伴和贸易对象。同时,伊斯兰国等恐怖组织的暴行,也使得叙利亚国内的企业界人士害怕接受一个恐怖政权的统治,因而更加认同阿萨德政府,愿意与政府站在一起,使得欧盟制裁的效力大打折扣。此外,欧盟自己政策目标在反恐和推翻阿萨德政权之间游移,也降低了叙利亚民众对欧盟和西方制裁决定的信心。最后,欧盟和美国的制裁大大增加了西方对叙人道主义救援的难度,联合国西亚经济社会委员会的一份内部评估报告指出,美欧对叙银行业的制裁导致人道主义组织几乎无法将资金转入叙利亚,贸易制裁则使得援助组织在向叙利亚民众提供医疗用品等必需物资前,必须向美欧主管行政部门申请特殊许可证,但行政部门的官僚作风经常让人道组织不得不花高价聘请律师通过诉讼争取许可证,律师费常常高过援助物资的价值。欧美的制裁反而方便了拥有或熟悉地下经济和规制网络的伊斯兰国和基地组织等恐怖组织转移资金和进行交易[37]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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