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徐忠:新时代背景下现代金融体系与国家治理体系现代化

更新时间:2018-08-09 16:51:31
作者: 徐忠  
鼓励和支持有条件的地方通过专业化绿色担保机制、设立绿色发展基金等手段撬动更多的社会资本投资于绿色产业。此外,要发展绿色指数及相关产品,推动强制性绿色保险制度以及建立强制性环境信息披露制度。应探索建立全国统一的碳配额交易市场,在这样的市场架构下,一些地区,如新疆就可以发展清洁能源和碳汇产业并通过统一的碳配额交易市场转让碳配额,通过市场化的方式获得经济发展的资金。

  

   二、金融体系及其功能应内嵌于国家治理体系现代化

   (一)经济金融全球化环境下的国际竞争,制度是关键

   在经济金融全球化、开放程度不断扩大的环境下,国际竞争本质上是制度的竞争。由于资本和劳动力的流动性大幅提高,体制机制更完善的国家能更好地吸引资本和人才,实现生产要素的积聚,把握竞争优势。就经济而言,制度的竞争力体现在活力、效率和弹性:活力即能否最大程度调动和发挥微观主体的积极性;效率即社会资源能否得到科学合理地配置;弹性即抵御冲击、自我修复的能力。目前各国都在推动结构性改革,谁改革的步子走得更坚定更扎实,制度更有竞争力,谁就能在未来的国际竞争格局中脱颖而出。

   金融是实体经济的血脉,金融制度的竞争力相当大程度上决定了经济制度的竞争力。金融治理是国家治理体系的重要组成部分,应包括以下几个方面:市场化的利率体系在资源配置中发挥决定性作用,同时市场化利率“放得开、形得成、调得了”;汇率具有充分弹性,有效维护国际收支平衡和货币政策自主性;多层次的金融市场体系规则统一、信息透明、具有广度和深度,有效满足多元化的投融资和风险管理需求;金融机构具有完善的公司治理和风险内控机制;金融调控体系专业稳健、传导有效,适应开放条件下现代市场经济发展要求;金融监管体系有力有效、适应现代金融市场和综合经营发展,守住不发生系统性金融风险的底线。

   金融与实体经济互为镜像,我国当前实体经济存在的突出问题和挑战,比如僵尸企业、高杠杆、地方政府债务、房地产价格泡沫等,既是经济运行中长期内在矛盾的积累和暴露,也有金融体系在国家治理体系中的重要功能没有充分发挥的原因。应坚持问题导向,针对我国重点领域存在的“灰犀牛”问题,充分发挥金融治理的作用,服务实体经济转型、全要素生产率和竞争力提升。更好发挥金融治理在国家治理体系和治理能力现代化中的作用,关键是处理好以下几对关系:政府与市场的关系,财政与金融的关系,去杠杆与完善公司治理的关系,金融风险防范与治理机制完善的关系,人口老龄化、养老金可持续与资产市场的关系。

   (二)政府与市场的关系

   我们需要什么样的市场经济体制,什么是“好的市场经济体制”?关键是正确认识和处理政府与市场关系,“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。市场机制的一个重要特征就是优胜劣汰、自主出清。近几年来,我国经济发展进入新常态,产能过剩、杠杆率高企等结构性矛盾日益显现。这些现象实际上是我国曾在一段时间过度迷信凯恩斯主义经济政策的结果:寄希望于通过积极的宏观调控刺激增长,通过增量扩张来消化存量矛盾,政府替代市场配置资源,阻碍了市场自主出清的过程,导致一些结构性矛盾固化并加剧。2008年全球金融危机后,我国出台了“4万亿”投资刺激计划,在全球范围内率先复苏。但过度依赖总需求管理维护宏观稳定,一方面破坏了市场机制在传递信息、形成激励、资源配置、收入分配等领域的基础性功能,另一方面也阻碍了政府在弥补市场失灵等方面更好地发挥作用,导致体制机制建设进展缓慢,结构性矛盾积小成大。(经济学家圈注:对4万亿批评的挺直接)

   第一,杠杆率高企是过度刺激激化结构矛盾的综合反映。一是杠杆率上升速度较快,杠杆率上升速度与危机紧密关联。二是非金融企业部门杠杆率问题突出,风险集中体现在地方政府融资平台和国有企业。三是金融业的杠杆率攀升,存在风险隐患。杠杆率问题与短期刺激政策长期化密切相关,在过度追求GDP的大环境下,国有企业和地方政府融资平台一味扩张资产规模,没有及时补充资本金,甚至“明股实债”,过度透支政府信用,导致杠杆率不断攀升。

   第二,“僵尸企业”是监管宽松和宏观调控软弱的必然结果。“僵尸企业”一词源于对日本经济增长长期停滞的研究。银行持续为高度低效、债务缠身的企业(僵尸企业)提供财务支持,是日本经济出现“失去的十年”的重要原因(Hoshi & Kashyap, 2004; Ahearne & Shinada, 2005; Jaskowski,2015)。宽松的货币政策是“僵尸企业”形成并维持生存的重要背景。在低利率的条件下,银行能够提供更多的利率优惠条件,使得高负债企业能够较轻松地支付利息,掩盖其经营状况恶化的现实。金融监管宽松纵容银行从事“僵尸借贷”是“僵尸企业”大量存在的政策推手。僵尸企业维持生存主要是依靠银行“僵尸借贷”输血,而银行在明知其不具备偿贷能力的情况仍然供血,主要是希望通过续贷延迟不良资产的暴露,形成账面上的监管合规,金融监管宽松是重要的根源。近年来,这一概念被引入对我国产能过剩行业的研究分析。僵尸企业僵而不死、退而不出是产能持续过剩、市场难以出清、经济活力降低的直接原因(何帆,2016)。谭语嫣等(2017)指出,僵尸企业对其他企业,尤其是私有企业存在明显的挤出,可能是造成近年民间投资疲软的重要原因之一,减弱了金融对实体经济的支持。

   不仅企业部门没有市场出清,金融部门也没有实现市场出清。1998年就已经倒闭的海南发展银行,至今仍未完成破产清算,资产缺口仍在不断扩大。这说明金融机构的市场化退出机制仍未建立,行政干预、行政管制的偏好仍然很大程度上存在,金融生态主体“优胜劣汰”的自然规则还没有完全形成,影响了金融体系的市场化出清,进而不利于金融机构公司治理,其结果必然是金融体系效率不断下降。在存款保险制度已经建立的情况下,应尽快探索建立起优胜劣汰的金融机构市场退出机制,强化金融机构公司治理的外部约束,促使其审慎稳健经营。

   第三,过度刺激政策在固化结构矛盾的同时,也带来了效率下降和贫富差距扩大的问题。刺激政策对国有企业投资扩张作用强,对民间投资更多是“挤出”而非“挤入”,由此形成投资回报率和投资增速明显错配的格局,降低资源配置的效率。过度刺激政策的另一后果是资产价格的上涨,从而进一步扩大贫富差距,这与全面实现小康的目标相违背。根据北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2015》报告,中国的财产不平等程度在迅速升高,2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73,顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产,底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。

   理顺政府与市场的关系,“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”,必须坚定深化供给侧结构性改革,通过市场出清实现结构调整。如果过度追求短期和局部稳定,必然会使僵尸企业僵而不死、过剩产能退而不出、问题金融机构无法出清,还会迫使货币政策过度宽松,小风险不处理最终酿成大危机。

   (三)财政与金融的关系

   财政与金融关系的制度安排是现代经济体系的核心制度之一。我国处于完善社会主义市场经济的转型期,财政与金融关系的失衡仍然存在,具体表现为:

   第一,从资源配置实践看,政府在资源配置中比重上升与财政责任转嫁并存。我国地方政府融资模式从过去的“土地财政+平台贷款”模式向“土地财政+隐性负债”模式转变,通过明股实债的PPP项目融资、政府引导基金和专项建设基金等方式规避对地方融资平台融资功能的限制,地方政府债务风险攀升且高度不透明,财政风险可能直接转化为金融风险。截至2017年末,我国地方政府债务余额16.47万亿元,加上中央财政国债余额13.48万亿元,政府债务余额为29.95万亿元,政府负债率(债务余额除以GDP)为36.2%。地方政府利用财政等手段干预金融资源配置,通过财政存款、财政补贴、高管任免奖励等手段诱导金融机构加大对当地经济建设的资金支持。中央财政责任转嫁。在1997年国有商业银行剥离不良资产、1999年金融资产管理公司对央行举债、2003年以来对证券公司等金融企业重组注资过程中,中央银行提供大量金融稳定和金融改革再贷款,承担了本应由财政承担的责任。(经济学家圈注:徐忠这意思是,财政这锅我金融可不背)

   第二,从政策层面看,财政政策与货币政策之间的冲突仍然较多。“财政政策缺位、货币政策被迫补位”。货币政策属于总量调控政策,侧重于短期总需求调节,结构调整并非强项。因此,经济结构调整应“以财政政策为主和货币政策为辅”。而我国的实践中,由于政府职能转变滞后,财政在“三农”、教育、医疗、社会保障、自主创新、节能减排、生态保护等领域的投入严重不足,历史欠账问题没有完全解决,资金缺口仍然较大,倒逼货币政策不得不承担部分结构调整的职能,影响了宏观调控的总体效果。国债的发行规模和期限,简单从财政功能出发,只考虑财政赤字、平衡预算以及降低发行成本的需要,忽略国债的金融属性及其在金融市场运行和货币政策调控的重要作用,导致国债收益率作为金融市场定价基准的作用无法充分发挥。

   第三,从监管层面看,财政作为国有金融资产所有者越位和缺位并存。在现行国有金融资产管理体制中,财政部首要身份应是国有出资人,作为股东参与金融机构公司治理实现国有资产保值增值;但又以公共管理者自居,国有金融资产的“委托—代理”关系更多地体现为行政性的上下级关系,容易出现身份定位上的冲突和混乱。(经济学家圈注:点名批评财政部,很霸气)

   破解财政与金融失衡的体制根源,有必要从以下方面入手。

   一是划清政府和市场的边界,推动财政与金融双归位。“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”,政府应避免对经济活动的直接干预,减少对私人部门的挤出,将资源配置的主导权留给市场,并为市场更好地发挥资源配置功能创造条件。推动建设财政向公共财政转型,核心是财政尽量不直接参与经济建设和市场活动,主要为维护市场提供必要的公共物品和公共服务。要主动限制财政及其他广义政府经济活动,为市场的培养和发展拓展空间,使社会融资更多地流向企业和个人,把投资机会和风险让渡给市场,使市场参与主体在分散决策、试错与创新中发现新的经济增长点。

   二是合理界定财政政策、货币政策各自边界,加强财政政策与货币政策的协调,形成政策合力。货币政策侧重于短期总需求调节,以保持价格稳定和经济总量平衡,为供给侧结构性改革提供适宜的货币金融环境。财政政策应更侧重于经济结构调整,发挥对定向调控的支持作用,服务于中长期经济发展战略。进一步理顺财政部和央行之间的关系,政府债券发行应充分考虑对金融市场的影响和作用。加强财政预算管理,提高财政预算的准确性和精细化,减少财政存款波动及国库现金管理对银行体系流动性管理的扰动。加快完善适应中央银行履职需要和业务发展的独立财务预算制度和会计标准,建立健全中央银行准备金提取、损失核销和资本补充等机制,落实人民银行财务亏损由中央财政弥补的法律规定。

   三是厘清财政的股东职责与金融监管的边界。财政作为国有出资人,应立足于股东身份,通过完善金融机构公司治理实现国有资产保值增值,不能定位为金融机构的管理部门,既当裁判、又当运动员。

   (四)去杠杆与完善公司治理的关系

我国宏观杠杆率过高,表现为非金融企业部门债务率较高,尤其是地方政府融资平台和国有企业,实为政府隐性负债。其中国有企业高杠杆与国有企业公司治理不完善密切相关。多数企业虽然已经初步搭建了“三会一层”的治理架构,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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