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李青:中国竞争政策的回顾与展望

更新时间:2018-08-06 22:50:00
作者: 李青  
建设统一开放竞争有序的现代市场体系。”

   2007年,全国人大审议通过并颁布了《反垄断法》,确定从2008年8月1日起实施。《反垄断法》第九条规定:“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,履行下列职责:(一)研究拟订有关竞争政策;”。第一次在法律中明确提出了竞争政策的概念。

   从1978年到2008年,中国经历了重大的经济体制改革,经济得到长足发展,经济管理体制也从基本覆盖所有经济活动的计划管理体制逐步转向与现代市场制度相匹配的治理体制,经济政策的内涵和外延不断更新和丰富。其中,竞争政策在商品、竞争、市场等多元素的推动下,从无到有、从弱到强、从分散到系统,终于以法律的名义,走上历史舞台,这就是《反垄断法》。这部法律开启了竞争政策在中国的历史,也是中国竞争政策进一步发展完善的坚实基础。

  

   二、2008年至2016年,8年实现飞跃,公平竞争审查制度建立并实施。

   2008年,《反垄断法》开始实施,中国的竞争政策拥有了最重要的工具。《反垄断法》作为市场经济的经济宪法,在保护和促进市场竞争方面毫无疑问具有崇高的地位。需要说明的是,这部《反垄断法》对滥用行政权力排除限制竞争也做了明确的规定。这部分内容的意义在于:一是对滥用行政权力排除限制竞争行为做了明确规定,属于对行政权力的事后监督机制;二是在法律意义上明确了竞争(也可以理解为竞争政策)的优先地位,《反垄断法》第五章明令禁止行政机关具体的或者抽象的排除限制竞争的行为。

   2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争。”

   2014年10月党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。明确“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。”“依法加强和改善宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序。”

   2015年3月《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》下发。文件提出“探索实施公平竞争审查制度”同年5月国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》,将“促进产业政策和竞争政策有效协调,建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”作为改革工作的重点。同年6月,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》要求“加快出台公平竞争审查制度,建立统一透明、有序规范的市场环境”,并明确由国家发改委、国务院法制办牵头制定公平竞争审查制度。10月,《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”再次强调“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制,实施公平竞争审查制度,促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。”

   从2015年6月起,国家发改委与国务院法制办开始起草公平竞争审查制度。国家发改委在多年研究竞争政策所取得成果的基础上,参考发达国家和地区竞争政策与其他经济政策协调机制的经验和做法,形成了文稿。文稿多次征求了部门、政府、专家学者、企业意见后,按程序报送审议。

   2016年4月18日,中共中央全面深化改革领导小组召开会议,审议并批准了在中国建立公平竞争审查制度。会议明确指出:建立公平竞争审查制度,要从维护全国统一市场和公平竞争的角度,明确审查对象和方式,按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等,对有关政策措施进行审查,从源头上防止排除和限制市场竞争。要建立健全公平竞争审查保障机制,把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督。对涉嫌违反公平竞争审查标准的,依法查实后要作出严肃处理。6月14日国务院正式下发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),要求从2016年7月1日起政策制定机关出台设计市场经济活动的政策措施,必须进行公平竞争审查。至此,《反垄断法》实施8年后,中国的竞争政策有了另一个强有力的政策工具——公平竞争审查制度,标志着中国的竞争政策,实现了质的飞跃,步入了全新阶段。

  

第三部分公平竞争审查制度的主要内容

  

   一、研究起草背景

   (一)研究建立竞争政策与其他经济政策协调机制的背景。

   公平竞争审查制度文稿的起草始于2015年6月,但对相关问题的研究却可以追溯到2008年《反垄断法》实施后不久。《反垄断法》实施后,执法机构开始从反垄断的角度考察经营者的行为和行政机关制定的文件,用相关条款衡量经营者和行政机关的行为。当时的情形是,部分行政机关及其协会主导的各类协议(包括横向的限产保价、划分市场、约定最低保本价等)较为普遍。如果没有《反垄断法》的实施,这些带有行政色彩的协议并没有法律风险,有关行政机关的行为也不会受到质疑。这些经营者和行政机关并没有意识到,《反垄断法》会约束他们的上述做法。尤其是2009年后,几件连续发生的涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的案件,把如何在事前防范政府制定政策措施排除限制竞争的问题摆在了执法机构的面前,其中比较著名的是新书不打折案。在解决个案的同时,国家发改委开始着手研究建立事前防范机制,保证政府行为不违反《反垄断法》第五章“滥用行政权力排除限制竞争”的规定。追本溯源,对竞争政策与其他经济政策协调机制的研究应该源于这个时段对滥用行政权力排除限制竞争行为的执法活动。

   为此,国家发改委采取多方措施,积极探索竞争政策与其他经济政策的协调机制,希望能在制度上实现对滥用行政权力排除限制竞争行为的事前防范。

   一是在查处行政垄断案件的过程中不断积累经验,基于实际的案子开展研究,收集和提炼滥用行政权力排除限制竞争行为的类型、产生原因、对市场竞争的损害等;

   二是委托反垄断领域的法学专家和经济学家开展课题研究,梳理借鉴成熟市场经济国家的做法和经验,结合中国国情,提出制度设计的建议。我们前后委托对外经贸大学、山东大学、东北财经大学、中国人民大学、中国政法大学、国家发改委宏观研究院市场与价格研究所等机构开展合作,对竞争政策与产业政策的关系及协调机制、竞争政策在中国的实施路径等进行了专门的课题研究。

   三是利用反垄断国际合作的各个平台,开展竞争政策方面的合作交流。我们先后与欧盟竞争总司、韩国公交委、日本公交委等多次联合举办了国家援助控制制度、竞争政策咨询协调制度、产业政策发展历程和调整机制等专题研讨班,学习借鉴有关国家在这方面的成功经验和做法。

   四是向美国、新加坡、澳大利亚、英国等国家竞争执法机构了解对方国家竞争政策的地位和作用,竞争执法机构与行业监管部门的协调机制等。

   五是积极开展竞争倡导工作。在大量的文件会签中,我们从预防行政机关的政策措施排除限制相关市场的竞争这一角度出发,提出会签意见,并主动加强与对方的沟通,争取对方的理解和对意见的采纳。

   这些努力都取得了丰硕的成果。国家发改委于2013年提出了“我国应逐步确立竞争政策的基础性地位”的建议。同年9月,时任国家发改委反垄断局局长许昆林在参加中新社举办的“中国经济形势分析会”上发表了题为“逐步确立竞争政策基础性地位”的演讲,并在《价格理论与实践》杂志2013年第10期署名发表了该文章。

   从2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“市场在配置资源中起决定性作用和更好发挥政府作用”到2014年《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序”,再到2015年《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出“探索实施公平竞争审查制度”、《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》提出“建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》要求“加快出台公平竞争审查制度”,并明确由国家发改委、国务院法制办牵头制定公平竞争审查制度,整个过程可以看出,高层领导对竞争政策定位的准确把握、社会各方对竞争政策作用机制达成共识、竞争执法机构对竞争政策认识不断深化这样一个非常清晰的发展脉络。

   (二)建立公平竞争审查制度对中国的特殊意义

   在文稿起草过程中,我们面临的首要问题是为什么中国需要建立专门的公平竞争审查制度?我们可不可以有其他形式的协调机制?

   市场经济国家都面临其他经济政策如何与经济政策协调的问题。要发挥市场机制的作用,就需要保证其他经济政策不会限制、排除市场竞争,需要有相应的制度安排。按照这个逻辑,建立公平竞争审查制度,对其他经济政策开展公平竞争审查是非常符合情理的制度安排。然而,通过对欧盟成员国、日本、韩国、新加坡、美国等国经济家政策制定程序和各职能部门划分的观察,可以发现,这些成熟的市场经济国家并没有设立专门的公平竞争审查制度,但这些国家的经济政策总体上不会排除限制市场竞争。究其原因,可以看到,这些国家没有对经济政策专门进行公平竞争审查的必要,他们拥有完善的市场经济制度,各种经济政策的出台,自然而然基于市场制度,本身就是各方力量在市场规则下博弈的结果,总体而言,不可能具有排除限制竞争的效果。当然,这些国家也有自己的例外原则,也会基于国家安全、救灾救助、支持贫困落后区域发展等目标,设定例外条款。

   与成熟的市场经济国家不同的是,中国的市场经济制度,是从计划经济体制转变而来的,目前还处于市场经济制度进一步完善的过程当中。因此,对各类经济政策进行专门的公平竞争审查不仅必要,而且任务很重。

   一是中国确立了社会主义市场经济体制,确立了市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的原则。这种体制安排和思想认识,毫无疑问是中国改革开放近四十年取得的巨大成就。但是,仅有这种体制安排和思想认识是不够的。如何确保市场经济制度的规则、机制发挥作用,如何把市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用落到实处,在执行层面还需要有相应的制度建设,必须确立竞争政策占有足够分量的政策协调机制。这是建立公平竞争审查制度在体制建设上的定位。

二是现实经济生活中,一些地方政府或者部门特别是基层政府或者部门,习惯于用行政手段或者计划工具而不是法律手段或者市场工具来实现管理目标,自觉或不自觉地介入到微观经济活动中去,对市场进行不当干预。其后果是较大数量的政策措施扭曲、限制、排除了市场竞争,干扰了市场机制发挥作用,如地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠等等。这些问题的存在,限制了企业的创新和活力,降低了整个市场的效率。如果没有专门的审查制度予以规范,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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