返回上一页 文章阅读 登录

姚尚贤:司法改革的组织竞争与利益博弈

——国家转型中的1947年司法行政检讨会议

更新时间:2018-07-30 22:20:55
作者: 姚尚贤  

   摘 要:1947年司法行政检讨会议是南京国民政府后期司法改革运动中的重要事件。该次会议由时局所催生,并旨在推进司法改革来协助1947年宪法实施与实现国家转型目标。受组织规范等因素影响,会议由官方主导并具有明显的问题集中性与针对性。会议主要围绕检察制度改革等问题展开,在讨论中出现明显的组织竞争与利益博弈现象。受政制结构影响,此类博弈以政治利益为归依并使会议处于政治化影响之中。此种影响与时间短促等因素共同导致会议预期目标的落空,并预示了当时司法改革的最终结果,而导致此种结果的相关因素值得当下注意与反思。

  

  

对于现代社会的有序运行而言,会议作为发表意见、凝聚共识的一种沟通协商方式具有重要价值,此种重要性在涉及众多利益相关者、争议颇大的政治行动中更为明显。因此,在司法改革此种涉及利益重新分配的制度变革活动中,借助会议方式进行意见辩论、解决争议能为改革推进提供智力支持与动力保障。在南京国民政府后期召开的1947年司法行政检讨会议(以下简称1947年会议),不仅承担了上述功能,还肩负推进国家转型与实现民主法治的使命。与对1935年全国司法会议(以下简称1935年会议)的研究成果相比,对南京国民政府时期第二次全国性司法会议的1947年会议的研究基本阙如。因此,对该次会议的背景与目标、定位与争论、结果与影响的研究,不但有助于展现该次会议的相关情况并为了解南京国民政府后期司法改革的整体状况提供线索,同时也为当下司法改革提供反思素材。

  

   一、司法行政检讨会议的缘起与追求

  

   (一)背景:行宪的司法制度需求

   当时国统区的不少社会精英而言,1947年宪法的颁布无疑是实现“保证国家之长治久安与国民之自由幸福”的一个机会。由于受“今后的问题不在宪法本身,而在如何行宪”思潮的影响,如何按照《宪法实施之准备程序》等法规培养“宪法生命素”、实施宪法成为了上述群体政治活动的重点,如作为1947年宪法整理人的王宠惠就指出:“

   “但是宪法的顺利运行,不尽在其条文之完善,而更有赖于政府与人民遵行宪法的民族精神。故吾人不仅应检讨宪法之条文,而更应修养守宪之风度。”

   与此相应,司法改革的主要争论和实践开始转入微观的具体层面,其中与司法行政相关的问题成为当时社会精英群体讨论司法改革时的焦点。在南京国民政府此类问题一直为社会精英群体所持久关注,此情况又由多方面原因所造成。

   首先,从南京国民政府时期设定司法行政部职权的组织规范中可发现,其使用由法院行政与狭义的司法行政组成的广义司法行政概念。此概念因为权力作用内容多、范围广、与审判紧密相关而成为社会精英群体关注司法问题时的重点。其次,从组织角度考察,司法机关一般由审判组织和辅助组织两部分组成。虽然司法机关以审判案件、解决纠纷为其主要任务,但如果没有司法行政活动的辅助则其整体运作都无法获得实现与保障。再次,对司法行政是划归司法机关还是行政机关此问题的解答,受法律专业知识、司法与行政关系的理解、相应的政治考量及历史传统等因素的影响而存在差异。在南京国民政府时期,司法行政部在隶属上的数次变动无疑引发了对司法行政权的性质、内容及归属的持久争议。

   这种关注与争议在1947年前后再次达到顶峰。其一方面与1947年宪法的颁布有关。虽然受美国因素的影响,立宪者基于模仿美国模式等考虑而确立了延续1943年将司法行政部划归行政院成例的制宪旨意。但在最终宪法文本并未明确规定,而此种“缺漏”无疑为宪法实施中司法行政归属等问题的争议产生提供了刺激。另一方面,抗日战争胜利后国民政府司法系统的腐败低效和不公正等问题引发了社会各界改革司法的广泛诉求,而司法行政存在的问题(如党化严重、干涉审判、人员特务化)又与1947年宪法所要求的独立公正的司法系统明显相背离,使其成为各界批评的焦点。在此背景下,对司法问题进行整体检讨“使未来司法工作配合新宪法顺利推行,以收实效”具有了现实迫切性,而通过召开全国性司法会议以回应行宪的司法制度需求成为了可选方式,1947年会议因此于南京应运而开。

   (二)追求:通过改革支持行宪

   在整个国民政府时期,全国性的司法会议共举行了四次。南京国民政府建政后,司法院曾在1935年汇集全国各界法律精英代表召开第一次全国司法会议,以求“集合复杂之经验及理解,异中求同”并实现“扩大国家的自由,以保护人民之利益”的追求,第二次则是1947年举行的全国司法行政检讨会议。

   1947会议以“全国司法行政会议”而非“全国司法会议”冠名,最直接原因应是具体负责司法改革工作的司法行政部此时已隶属于行政院。此时的司法院在司法改革问题上除了参与改革讨论、提供建议外,仅具有有限的改革操作权(即对司法院直属组织和下辖的最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会的司法行政的改革权限)。因此,司法行政部主持召开的司法会议以“全国司法行政会议”冠名符合当时政体架构的要求。

   此外,1947年会议所需要面对的司法改革问题较1935年会议更加集中亦是原因之一。在1935年会议召开时,不仅需要解决法院和监狱组织健全、法规研究机关设立等司法系统内部问题外,还需要面对撤废领事裁判权、司法权统一和司法经费独立等与外部社会环境密切相关的问题,即会议所讨论的问题范围远超司法行政的范畴。至1947年会议召开时,由于撤废领事裁判权等目标已不同程度实现,所以会议关注的问题集中在如何保持司法独立、保障人权、改良法院和狱政等针对性与操作性更强的司法行政问题上,而“司法行政检讨会议”的冠名更符合会议的内容与定位。

   另外一个重要原因在于1947年宪法颁布对司法界精英在心理上所产生的普遍影响。虽然对1947年宪法中司法部分的相关条论仍存在解释争议与博弈,但是对如何具体实施宪法已经逐渐成为舆论关注的重点,大部分法政界精英亦开始转向宪法实施过程中人权的司法保障实现、司法腐败减少、司法公正加强等微观问题的讨论。因此“司法行政检讨会议”无疑更能顺应此时主流法政精英的心理和关注点转变的趋势,亦更具有吸引力与号召力。

   基于此,1947年会议以“全国司法行政检讨会议”名义召开,而名称上的独特表达又体现出其与1935年会议在关注重点、具体目标等方面的异同。毫无疑问,除了会议主办机构的区别等差异外,1947年会议在议题针对性和集中性程度上更高,所要解决的问题亦更具体性和实践性。同时,此种命名也反映出法政精英群体在1947年前后对于中国司法问题的整体认识与思考更加深入与清晰,即逐渐认识到当时政体结构中的司法行政与司法审判关系、司法行政自身存在的问题对于战后中国的司法建设等问题的解决影响深远。虽然1947年会议在讨论议题上相对狭窄,但由于直接针对当时司法改革中所急需解决的问题,所以“其检讨过去策划将来之意义,仍不失其为全国司法界之一重要会议”。会议中的观点争辩与决议,不仅揭示了当时司法系统存在的问题以及法政精英群体应对问题的多元观点、思考逻辑与内心世界,还呈现出以法政群体为代表的社会精英阶层希望通过改革促使司法制度满足国家转型要求、实现本土司法独立公正的追求与努力。

  

   二、司法行政检讨会议的定位与内容

  

   (一)会议的定位:“集思广益”与“采择施行”

   1947年召开的司法行政检讨会议在内容与任务上具有明显的时局性与针对性,时任司法行政部部长谢冠生在会议开幕式致词中就指出:

   “综上所述,前次司法会议(按:1935年全国司法会议)所提出的五个目标,大致已有所成就,但是我们检讨这些过去的措施,距离我们的理想还很遥远且因时世的变迁、战争的破坏,新的缺点也有不少发现,今后如何奋发前进弥补缺失来让工作效率的增进,这是本人对于本会议最大的希望。”

   基于对过去司法改革历史的回顾与总结,其进一步指出此次会议的任务应该是:

   “本次会议旨在检讨过去,策进方来,合全国实务家与法学家者于一堂,集思广益,翕合无间。”

   上述表述凸显了1947年会议召开的历史意义,并与相关的组织法规范则共同规定着该次会议的性质定位、具体会议形式、内容与结果。从组织规范上考察,《全国司法行政检讨会议规程》、《全国司法行政检讨会议议事规则》、《全国司法行政检讨会议审查委员会规则》和《提案审查委员会分组办法》等组织规范为该次会议提供了从组织构建到具体运行的依据。其中作为基础规范的《全国司法行政检讨会议规程》不仅规定了参会人员包括朝野的理论与实务界人士(第二、三条),还规定了会议的时间(第五条)、基本内容(第六条)、实施细则(第四、八、十、十一条)与提案程序(第七条)等事项。在所有条文中,最具关键性的是该规程中的第九条:

   “本会议议决事项,由司法行政部分别采择施行。”

   此条规定实际上对1947年会议的性质进行了定位。所谓“分别采择施行”,赋予司法行政部对此次会议的各项决议处理上的选择权和最终裁量权——即可以对所有决议进行筛选,挑选出符合其自身认知与利益的决议付诸实施而并不需要全部接受与执行。因此,此次会议形成的所有决议对于司法行政部等其他国家权力机关并不具有强制性的约束力。在此条款所界定的基础上,司法行政检讨会议在性质上属于由官方组织(司法行政部)发起主导的、由实务界和理论界人士共同参与的、主要围绕司法行政问题展开讨论的、对会议决议进行选择性实施的专业性会议。此种对1947年会议的定位实际上与1935年会议的定位相同,按照1935年会议的会议规程第八条规定:

   “本会议议决事项,由司法院分别呈送采择施行。”

   除了会议性质定位上的相同外,两次会议的基础规范在大体事项、条文顺序安排等方面亦具有诸多相似性。当然,这些方面的相同或相似并不影响两者的差别,使得1947年会议除了具有检讨过去司法经验、决定未来改革方向和措施的功能预期外,亦如1935年会议一样为司法界人士相互沟通和凝聚共识提供了机会,使朝野各方可以“开诚心布公道,与会同人均认为有一种精神翕合无间”而对改革措施“于综合的一致之下籍以确定”,并达到“共相策勉、一致厉行”以使随后的司法改革在实践效果上获得更大的可能性。

   (二)会议的内容:议题讨论的集中性

   按照上述四个规范的规定,此次会议的日程由会议秘书长核编并由会议主席(即司法行政部部长)核定后通过。在提案的处理与审议等程序上,所有议案(包括各省市高等法院书面报告中所附带的建议或改进意见)均由主席首先交由会议的分组审查委员会审查。在分组审查阶段,提案人和相关主管人员在审查委员会要求下需要参会并进行相应的说明,而对于交付审查的提案则分成五种处理方式:

   “一、认为适当者通过之;二、认为不必提出大会讨论而可供参考者保留之;三、认为有一部分可采取或须补充者修改之;四、认为两案以上可合并者合并之;五、认为宜交他组审查者移转之。”

所有初步决议都要提交大会,并由各分组召集人说明初步决议的内容及理由。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/111263.html
文章来源:《上海交通大学学报》2018年第4期
收藏