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莫纪宏:论行政法规的合宪性审查机制

更新时间:2018-07-29 23:45:16
作者: 莫纪宏  
可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由上规定可知,《立法法》第99条规定的行政法规的“违宪审查工作”只能由“全国人民代表大会常务委员会”来进行,并且提请审查行政法规违宪的途径有两条:一是《立法法》第99条第1款规定的“中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”认为行政法规同宪法相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求;二是《立法法》第99条第2款规定的“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”认为行政法规同宪法相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

   根据《立法法》第99条、第100条和第101条的规定,全国人大常委会在审查提请违宪审查的行政法规是否合宪时,通常按照下列程序进行: (1) 全国人大常委会收到对行政法规的违宪审查请求或建议后,将有关问题交由全国人大常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。 (2) 全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规同宪法相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。 (3) 全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对存在违宪问题的行政法规进行修改或者废止的,审查终止。 (4) 全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规同宪法相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。 (5) 全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出行政法规违宪审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。

   第三,在行政法规的实施过程中,对行政法规的合宪性始终保持应有的尊重。例如,李克强2017年3月5日在第十二届全国人大第五次会议上所做的政府工作报告中就明确地要求:“坚持依法全面履职。各级政府及其工作人员要深入贯彻全面依法治国要求,严格遵守宪法,尊崇法治、敬畏法律、依法行政,建设法治政府。加大政务公开力度。”[4]

   总之,对于行政法规的合宪性审查程序目前在制度上是完善的,审查程序和机制也比较清晰,唯一不足的是全国人大常委会迄今为止并没有根据《立法法》第99条、第100条和第101条的规定,正式启动对行政法规的违宪审查程序,更无对行政法规违宪审查结果的公开确认,应当说在对行政法规合宪性审查工作中,国务院法制机构的事前审查经内部立法程序基本上解决了行政法规草案的合宪性问题,但基于《立法法》第99条规定对行政法规是否违宪提请审查的程序由于受到提请者等外部因素的制约,必须要公开化、规范化和制度化,否则,即便是在实际中发生了对行政法规违宪问题的处理结果,但因为没有对外公开,产生外部效力,很难体现对行政法规的违宪审查程序的作用和效果。

  

三、行政法规的合宪性审查标准


   关于行政法规的合宪性审查标准,目前的制度规定不是非常清晰,但也可以从宪法、立法法以及相关法律法规的规定中归纳出若干标准。总的来说,分为形式标准和实质标准两类[5] (P11) 。形式标准是行政法规的制定要符合宪法规定的权限和程序,实质标准指的是行政法规的内容必须与宪法的原则和规定相一致、不抵触。

   行政法规的形式合宪标准包含了两类标准:一类是抽象和整体意义的合宪要求,例如,现行宪法第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。”《立法法》第87条第1款规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”此类抽象意义上的形式合宪要求是对行政法规的合宪性原则要求,带有政策指导意义,至于说行政法规不得与宪法相抵触究竟在制度上如何加以确定,需要具体的立法或实践才能判定。抽象意义上的形式合宪要求强调的是行政法规必须具有合宪的“品质”,必须尊重宪法作为根本法的最高法律权威。形式标准的第二类是关于行政法规的立法权限和程序规定的,也就是说,行政法规必须由宪法规定的立法主体国务院来制定,国务院制定行政法规必须按照宪法和《立法法》所规定的立法程序进行。如果在实践中由非宪法确立的行政法规制定主体国务院之外的其他主体制定出台行政法规,就出现了形式违宪的问题。同样国务院如果不按照制定行政法规的立法程序来立法,也会导致形式违宪。2015年新修订的《立法法》第65条第2款、第3款是对行政法规的形式合宪的要求。上述两条款规定:“行政法规可以就下列事项作出规定: (一) 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项; (二) 宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。……应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”第65条第2款明确了行政法规的立法权限,其中“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”是制定行政法规的宪法根据,国务院可以根据宪法第89条规定国务院行政管理职权来制定行政法规,离开了宪法第89条的规定,国务院无权根据宪法的其他条文来制定行政法规。第65条第3款也是界定行政法规是否合宪的形式标准。因为宪法规定法律由全国人大及其常委会制定,正常情况下,属于法律规定的事项,国务院制定的行政法规无权涉及,如果国务院随意制定的行政法规规定了本应由全国人大及其常委会制定的法律规定的事项,那么,国务院制定的行政法规构成了形式违宪。只有在《立法法》第65条第3款所规定的“授权”情形下,国务院才可以制定行政法规规定本来应当由法律规定的事项。

   行政法规的合宪性审查的实质标准是指行政法规的内容是否与宪法原则和宪法的具体规定相一致。关于行政法规的合宪性审查实质标准,《立法法》第3条有明确的要求。该条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则。”《立法法》第9条还明确规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”根据上述条文,如果国务院制定的行政法规对“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”做了明确的规定,便构成实质违宪,特别是如果行政法规规定了限制和剥夺公民政治权利的条款,这样的行政法规必然构成实质性违宪。行政法规的实质违宪也表现在国务院制定的行政法规随意扩大政府的行政权力,在没有国家权力机关立法或授权的情形下随意给政府开具“权力清单”。从宪法理论上看,国务院是最高国家行政机关,也是最高国家权力机关的执行机关,因此,国务院作为最高国家行政机关行使的国家权力性质是“执行权”,而不是创制权,国务院不是民意机关,不能直接通过行政法规来创设基本的国家制度,只能严格执行最高国家权力机关的意志,并且通过制定行政法规来实施和细化全国人大及其常委会制定的法律。

  

四、行政法规的合宪性审查效力


   关于行政法规的合宪性审查效力,不论是行政法规生效前的合宪性审查,还是行政法规生效后的违宪审查,在目前的法律制度框架下都缺少明确的法律依据。现有法律制度框架内可以发现若干与行政法规的合宪性审查效力相关的制度,但无法推断出行政法规接受合宪性审查后所产生的正式法律效力。从法理上来归纳,大致上可以描述出行政法规的合宪性审查效力的若干特征:

   一是违宪的行政法规被追究的效力。现行宪法第5条第4款规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”该条款很显然也包括了制定行政法规的行为如果违反了宪法必须予以追究,虽然是原则性和抽象性的要求,但是,却对行政法规的制定行为有着潜在的影响力,至少意味着违宪制定行政法规的行为是不能逍遥法外的,需要基于法定程序予以追究。

   二是违宪的行政法规无效的普遍约束力。现行宪法第5条第5款规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”该条款清晰地表达了这样一种主张:即便是作为最高行政机关的国务院也不能超越宪法赋予的制定行政法规的职权随意制定行政法规,国务院制定行政法规的行为也要受到宪法的严格限制,不享有任何“特权”。

   三是违宪的行政法规应予撤销的法律效力。现行宪法、立法法相关条文都明确地表达了行政法规如果不具有合宪性,有关机关就有权撤销违宪的行政法规。现行宪法第67条第7项的规定,全国人大常委会“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。《立法法》第97条第2项也规定:“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。”

   四是违宪的行政法规经合宪性审查需要加以修改的,应当具有导致违宪的行政法规被修改的效力。《立法法》第100条第2款规定:“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。”如果制定机关不予修改的,根据《立法法》第100条第3款“制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定”的规定,将会导致行政法规被撤销。

   五是在《行政法规制定程序条例》中还设计了行政法规草案如果涉及宪法上所规定的公民基本权利和重大利益的,必须要举行听证会,接受公众的民主监督。该条例第22条明确规定:“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见。”

   总之,对行政法规的合宪性审查作出的法律判断或结论对于行政法规的法律效力是有影响作用的,对于存在重大意见分歧的,可能会导致行政法规草案的继续被审议、搁浅审议或者交由社会公众来审议;对于明显存在违宪问题的行政法规,要么就会导致被修改,要么就要被撤销。国务院作为行政法规的制定主体,必须依据宪法的规定严格地履行自身的职权,不得享有宪法上的任何特权,必须要依宪行政,接受合宪性审查和宪法监督。

  

五、加强行政法规的合宪性审查工作值得关注的两个问题


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本文责编:陈冬冬
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