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秦前红 陈家勋:党政机构合署合并改革的若干问题研究

更新时间:2018-07-26 22:06:12
作者: 秦前红 (进入专栏)   陈家勋  
改革只需以既有部门为基础,简单地合并同类项,机构在改革后也很少出现难以衔接、协调的问题,例如纪委与监察委的合署。但大部门式形态的改革工作较为困难,因为相应党政机构的职能相似度不强,改革者须以职能整合为基础,从更加宏观的视角实现不同机构之间的统合,新机构内部的统筹问题也比较突出。所以大部门式形态的党政机构合署合并将会是改革工作中的重难点。

   改革对象的层级不同,适宜进行合署合并的职能、合署合并的程度也不同。同样是在地方推行党政机构改革,《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这表明层级越往下,改革力度会随之加大。级别越往上,党政机关更侧重于宏观调控和政策制定,其职权范围更大、职权更为重要,并且需要接入多个下级机构的工作,工作更为复杂繁重,所以不宜对其进行大规模的合署合并,相应的改革难度也会比较大。但级别往下,党政机关更侧重于具体工作的执行和协调,其职能相似程度较高,职权相对较少,工作强度较小,因而更适于实施合署合并改革,改革后的影响范围也比较小、工作协调较易。

   (二)党政关系在机构改革中的新发展

   如今学界对党政关系的看法多以党政有机结合、党政关系规范化为主,加之十九大修改了党章,删去此前“党的领导主要是政治、思想、组织领导”的说法,强调“党是领导一切的”,2018年宪法修正案又将党的领导正式纳入宪法正文,党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势。

   不过,从党政机构合署合并的角度看,笔者认为,党政分开仍有一定的存在空间,这主要表现在党政关系的形式规范化方面。因为根据宪法,唯有国家机关可以行使公权力,对国家事务进行直接管理;单就党组织来说,它只能处理党务,即便执政党可以代表人民,但它本身不是宪法所确定的公权力行使主体,不能直接行使公权力。所以执政党须遵循国家机关的工作运行秩序,严格依照法定的程序性规定行使国家公权力,实现党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构,在对外做出影响相对人利益的行政行为时,也须以行政主体的名义、按法定程序进行。

   现下,我国基本实现了形式上的党政分开。自20世纪90年代以来,中央加强了人大的职能建设,以国家权力机关为切入点,党将其主张与干部管理活动落实到国家机关的每一个角落,以合宪合法之方式实现对国家的治理。同时,我国法律体系的逐步完善,尤其是国家机关在组织制度与工作程序上的精细化,为执政党在国家机关中的活动提供了明确的方向与路径。例如,十八大后中央政府推行的权力清单公示制度,明晰了行政机关的职权职能与办事程序,使得各级党政 机关清楚何种权力属于行政机关的公权力,何种行为须由行政机关而非党组织亲力为之。

   尽管如此,改革者仍需警惕合署合并改革中,党政关系在实质上的异变。合署合并潜藏着党政机构一体化的趋势——这虽与文革时期出现的党政一体化有所不同,前者只存在于某些职能领域,后者的一体化则是党组织和政府各个机关机构的全面一体化,但这种趋势仍有导向在部分领域党政不分的潜在风险。在执政党尤为强势的政治生态下,党政机构一体化很有可能造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀。党的工作机关在整合后可以直接涉足公共事务的管理,进一步便有虚置政府机构的可能,使政府部门成为党组织直接部署落实政党政策的政治工具,而非执行国家法律的公共机构。

   (三)党内法规在合署合并中的影响

   党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度,而国家机构组织运行的圭臬则是国家法律。单从性质上看,党内法规仅是一种团体组织的内部规定,但党长期执政的特殊地位赋予了党内法规对国家机构的强大影响力。其作用途径是,党内法规通过对国家机关中的党组织、党员的行为调整,间接触及对国家事务的治理,继而成为国家机构组织运行中一种隐形的规则体系。

   然而在党政机构合署合并之后,党内法规对国家机构的影响将变得更为直接,甚至成为新机构组织运行的主要准则。比如纪检监察机关合署办公之后,需要同时履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能,其执法的依据包括党内的纪律法规和国家的廉政法律。

   如果党内法规和国家法律在新机构的组织运行中能兼容并蓄、形成合力,固然有利于提升机构工作效率、优化职能配置,但党规国法毕竟分属不同的制度规范,拥有不同的话语体系和逻辑结构,因此我们不得不考虑两者存在冲突的可能。譬如早前在党纪检查中的“双规”制度,就因变相剥夺人身自由而有违宪之虞。

   虽然党内法规不得逾越国家法律,党法违反国法的内容应归于无效,但在实际操作中,仍有可能发生党内法规突破、甚至改变法律实践的情形。例如我国宪法规定行政机关实行首长负责制,但依照《党组工作条例(试行)》,行政机关内的党组实行集体领导制度,党组的决策须经由投票、以多数决。在决策中,行政机关首长若直接行使决定权,无疑违反党组条例的表决机制,但若遵照党组的议决程序,即便表决结果不符合首长的真实意思,首长仍可服从集体决定,将之对外转化为个人决定,进而在形式上符合首长负责制的规定。诚然,国法高于党法,但在某些国法难以企及的盲区,党内法规却可通过另一种方式达成对既定法律制度的变迁。看似冲突的两种制度,在行政首长的实际操作中却可以达成一种共生状态,而这种状态是以牺牲宪法所赋予的首长决断权力为代价的。

   (四)新机构内党政双方的整体关系

   职能相近的党的工作机关与政府部门之间存在两种基本关系,一是配合促进的关系,由党组织协调、指导、协助政府部门的工作,二是监督关系,由党组织监督政府部门的工作。例如《统一战线工作条例(试行)》第8条规定,统战部要指导政府民族、宗教行政部门的工作,在对台、港澳、外事、侨务等部门的工作上有支持配合的职责。又如党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门,它在政法队伍建设方面负有统筹规划、组织协调、监督检查的职责,牵涉司法行政部门、法院、检察院等多个国家机关的建设工作。

   规范意义上,党政机构的这层关系不随机构合署合并而消灭,依旧存于新机构内部。一方面,党的工作机关在与相关政府部门合署合并后,仍可能负有与其他党政机关相关的工作任务,另一方面,新机构在行使法定的公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行——原本的党政机构至少会在名义上予以保留。因此即便是对于合并设立的部门,党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。

   然而,机构的整合势必使原本职能相近的党政机构关系更加紧密,这种名义上仍存的关系在现实中会出现一些变化。合署合并打破了原本党政机构组织分明的界限,使党的工作机关可以拉近与政府部门的距离,将党政机构间的部际协调指导工作转化为系统内的统筹工作,因而党组织在配合促进政府部门工作方面会有所增强。但同时,党的工作机关原本相对于政府部门的独立性亦丧失殆尽,原本的外部监督转化为内部监督,当一些地方完全采用一套人马的方式来整合党政机构时,所谓的监督实际成了自己监督自己,党政间的监督与被监督之关系被淡化。当然,这种微妙的转变不可避免,机构的整合使原本的外部关系内部化,原来需要通过一些跨部门机制来处理的问题,在改革后可以直接在内部消解。党组织在强化其协调指导能力的同时削弱了自身的监督力量,这是改革可以取得的成果以及须付出的代价。

   (五)合署系统中的党政机构关系和领导机构的统合

   合并设立的党政机构完全合为一体,新的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不存在内部何为主次的问题。然而,合署不同于合并,合署的党政机构没有完全合为一个机构,党政双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立,又因为系统内的大部分职能相似,不少人马是同一的,此时合署机构中的党政双方必定要有一个相互关系的划分,以明晰对大部分事务、人员的领导与安排。

   倘若党政机构在建制、职能、人员配比等方面有一方远超另一方,当由大机构统领小机构。例如,中央全面依法治国委员会办公室设在司法部,同司法部合署办公,很明显司法部的规模远超于该办事机构,在此司法部应负责该办公室的日常工作。相反,一些地方的统战部与宗教事务、民族事务管理局合署,由于统战部负责大部分统战工作,在主次关系上当以统战部为主。但当党政机构在建制规模上相当、职能交叉范围大、机构人员数量接近时,党政双方究竟何为主次,抑或是平等,便值得酌量。

   另一个问题是机构内的领导机构统合问题。在机构合署合并前,政府部门的领导机构一般是党组。党组是党在各种非党组织领导机关中设立的领导机构,我国行政机关普遍设立党组。党的工作机关的领导机构则是部(厅、室)务会或者委员会。党政机构的合署合并必须处理好各个机构内领导机构的统合问题。对于党政合并设立的部门,一般应取消政府部门党组的设置,因为合并后的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不符合党组需要在非党组织中设立这一基本条件。

   但在合署办公的党政系统中,党组的取舍则有待权衡(这主要针对党政机构规模相当、或党的机构远大于政府部门的情况,而当政府部门远大于党的机构时,党的机构难以在系统工作中起主导作用,政府部门的党组仍是必设的)。一方面,合署部门中的党政双方保持相对的独立性,政府部门仍维系一定的机构建制,没有完全转化为党组织,合署部门仍存在非党组织的因素。按照党章的要求,合署部门中的政府部门是可以设立党组的。

   另一方面,有些合署的党政机构已近似于采用一套人马开展工作,其在机构设置、人员安排、工作部署等多个方面进行统一管理,作为系统中枢的领导机构亦有统一的需求。所谓一山不容二虎,当系统内出现多个平行的领导核心时,领导层之间能否达成协调一致就成了问题,一旦领导机构间相互钳制,就可能导致系统工作的不畅,甚至是合署机构的分裂。其次,政府部门和党的工作机关同为执行机关,执行讲究效率,效率则需要强有力的领导力量和集中统一的指挥链条,以更快更好地执行任务。两个核心必然会削弱工作的执行效率。最后,就上下级关系而言,党组受批准其成立的党组织领导,党的工作机关则受党委领导,理论上一个系统内存在两个分离的板块,有两条分离的领导链条,这使得合署机构无法统一处理与上级之间的关系。如果批准党组成立的党组织不是领导工作机关的党委,就更不利于系统工作的有机整合。比如中央纪委与监察部合署之后,监察部党组就被取消了,纪委以监察部的党员领导进入中纪委常委会的方式,实现对监察部的领导,在合署后的机关中,党的关系统归于党中央直属机关工委。[38]

   (六)领导制度的协调

   行政机关的领导制度是首长负责制,而党组织的领导制度则是集体负责制。两种负责制看似水火不容,但根据此前的研究成果,首长负责制包含了民主决策的内容,首长拥有的是最后决定权,不负有绝对的个人责任;行政副职亦变相分解了首长的权力。因此,具备民主性质的首长负责制,存在与党组织集体负责制相融洽的空间。并且从宏观角度分析,作为党政机构根本组织原则的民主集中制,兼具民主和集中两种特性,可将这两种负责制囊括其中。

   不过从微观层面进行细究,集体负责制和首长负责制毕竟是两种不同的制度形态,诚如吴怀友等学者所言,在具体工作中两种制度仍有冲突的可能。而当党政机构进行合署合并后,两种领导制度具体的衔接问题便有待研究。

   笔者注意到,党的工作机关的领导制度与其他党组织有些略微不同,这或许是统合党政机构领导制度的一个突破口。此不同主要表现为决策方式与决策范围的不同。

《地方委员会工作条例》第22条第3款、第23条第4款规定地方委员会全体会议、常委会会议可以投票方式来进行表决,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:limei
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文章来源:《华东政法大学学报》2018年第4期
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