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吴启讷:民族区域自治制度的过去与现在

更新时间:2018-07-26 00:38:04
作者: 吴启讷 (进入专栏)  
显然呼应了国民党在“自治”议题上的一些重要思维,尤其是“边疆民族政区内的民族自治,必须是针对政区内所有民族,区域内各少数民族均有权建立自己的民族自治区域”的主张。

   相较于执政的中国国民党,革命时期的中国共产党曾经更真诚地信奉过布尔什维克在民族议题上的宣示。在1922年7月第二次全国党代表大会宣言中,作为共产国际支部的中国共产党宣告,党的任务和奋斗目标是“统一中国本部为真正民主共和国”;“蒙古、西藏、回疆三部实行自治,成为民主自治邦;用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”。[3]

   但从1920年代后期到1930年代后期,由汉人知识分子组成的中共,在江西南部的偏远山区,在“长征”途经的西南和西北崇山峻岭,在陕甘宁“边区”,取得了从历代汉人文人到国民党政权等菁英分子不易取得的少数民族事务的经验。处在强大的国民党以至日本军队威胁下的中共,为了动员一切能够动员的资源,乃将“少数民族”当作可资运用的力量之一,针对少数族群遭受汉人在政治、经济、文化上的歧视与排挤,提出了“民族平等”的口号,宣称将以此改善少数民族的处境。同时,将取得中国政权当作远期目标的中共,不再天真地尊奉苏联式联邦制和民族自决权的教条,在“民族平等”之外,另又祭出了“民族区域自治”的新旗号,并且(可能比蒋介石和盛世才更深切地)领悟到苏联在表面上的民族平等、联邦制政策背后,以“党-国”体制达成实质而有效统一的个中三眛。

   中共在西北的基地,邻近控制甘肃、青海、宁夏,敌视共产主义的汉语穆斯林系地方军政集团(“诸马”)势力。为了与“诸马”进行政治竞争,中共针对陕甘宁边区汉语穆斯林聚居的状况,设计了“民族区域自治”的方案,以争取回民的支持。1940年代初期,中共在宁夏省东部的盐池县、甘肃省东部的正宁县(陕甘宁边区割该县东部,另设新正县)等地的汉语穆斯林聚居区设置了若干个民族自治乡或民族自治镇。[4] 1946年,中共在获得苏联将不会支持外蒙古的“人民革命党”兼并内蒙古左翼民族主义运动的承诺后,开始推动内蒙古的“民族区域自治”,于1947年成立“内蒙古自治政府”。

   中华人民共和国体制下系统化的民族区域自治体系,则是在完成两个步骤之后才完整建立起来的:(一)“民族识别”;(二)依“自下而上”(后改称“由小到大”)的顺序,逐级建立被“识别”出来的各“民族”的民族自治地方。1947年“内蒙古自治政府”建立时,中共尚未完整实践这两个步骤,直到1955年新疆维吾尔自治区成立,才真正取得了民族区域自治的成熟经验,为此后以民族区域自治的形式全面整合边疆少数民族地区奠定了基础。

  

   三、中华人民共和国体制下民族区域自治体系的政治意义

  

   1950年代初,中华人民共和国以“民族识别”和“民族区域自治”两项新政策,取代了清末和民国一度针对边疆非汉人地区推行的全面郡县制(行省化)政策。毋庸质疑,中国共产党从事民族识别,进而实施民族区域自治的动机,有着源自共产党意识形态理想主义的一面;而无论在其革命时期,还是建政之后,它都曾尝试从制度面设计及建立维护少数族群各项权益的体制。迹象显示,“民族区域自治”制度绝非全然无效,因为它得到了少数族群民众相当程度的支持。在这项制度实施后很长的一段时期内,原本在清朝和中华民国时代频传的族群冲突和政府弹压大幅减少;少数族群民众在文化、资源分配、乃至政治参与等方面的具体权益,得到一定程度的保障,汉人民众甚至抱怨当局对少数族群过度优待,排挤了汉人的权益;对于中央政府的不满,似乎只来自少数族群上层,而这与汉人地主、资本家对共产党的不满似乎并无不同。

   从民族区域自治政策实施的正面结果来看,它无疑必须具备一定的妥协性。检视这一政策背后的历史和现实政治环境,可以看到这种妥协的必要。

   清朝和民国时期试图以国家政治与行政体制的一体化应对国家主权、领土完整和边疆政治的危机,但边疆政治的危机并未有效解除;中国的族群政治,实质上仍是国际政治和地缘政治的一环。到1949年为止,内蒙古的地位仍系于苏联的外蒙古政策,而内蒙古的革命者并未完全放弃与外蒙古民族主义运动整合的可能;新疆则是斯大林为防杜美国势力进入中亚而主动送给中共的礼物,但附加了必须容忍其在新疆的突厥穆斯林左翼民族主义盟友和保持伊犁等三区半自治状态的条件;西藏则是除名义之外,依旧处在噶厦政府的实际控制之下,而且被继承英国殖民遗产的印度政府视作其国家安全的缓冲区和特殊利益范围。

   中国共产党建立国家政权之后,花费了10年以上的时间,才从外观上扭转了上述尴尬的局面。内蒙古地位的最终确定,是在1950年《中苏友好同盟互助条约》签订之日;准噶尔盆地在政治上完全回归中国掌控,则要等到1962年这个区域的亲苏份子大部分逃往苏联之后;而1959年达赖喇嘛的政治集团流亡印度之后,中国共产党才全面接管西藏。换言之,尽管中华人民共和国建国之际,中国的国际政治和地缘政治环境大幅改善,却依然未能为其延续前两个政权的国家政治与行政体制的一体化与族群整合、国族建构政策提供充分的条件。对于新政权而言,既必须设定边疆和少数族群不能脱离中国国家主权范围的前提,必须避免实行“自由联邦制”的风险,也必须顾及内蒙古、新疆和西藏当下的特殊政治生态。于是,“民族区域自治”乃成为1950年代初期中华人民共和国应对族群政治议题的最佳选择。

   然而,民族区域自治政策所隐含的妥协性质,自然也会引起它的制订者的不安。尽管民族区域自治制度的设计消除了非汉族群选择与中国分离的法律依据,也压缩了非汉族群的实质自治空间,北京仍然需要面对这一制度设计中潜在的离心因子。在1950年代的政治现实中,北京依旧是一个继承王朝遗产,以农耕汉人传统居住区为核心基地的“中国”政权。受到地理和长久以来历史因素的制约,要在包括非汉族群聚居区在内的全部“中华人民共和国”范围内追求单一制之下中央集权的目标,除了运用民族平等理论等革命论述与共产党组织、动员力来应对非汉人民族意识的挑战外,仍须借鉴王朝和中华民国长期累积的“以夷制夷”的经验。

   实行“民族区域自治制度”的前提,是“民族”的分类。1950年代初,中华人民共和国藉由“民族识别”,将众多从未产生民族意识或民族主义倾向的文化-族裔群体“识别”为“少数民族”,藉此冲淡少数拥有较长期自治传统,在近代萌生民族意识,乃至发展出民族主义倾向的文化-族裔群体的政治要求。[5] 在此基础上,进一步藉由推行“民族区域自治”过程中必经的行政区划设计、建制和调整过程,将“民族区域自治制度”最终打造成为一个能够从根本上遏止非汉族群分离倾向的政治、行政体制。具体而言,可以从五个方面达成这一目标。

   其一,透过“自下而上”逐步建立“民族区域自治”区域内的各级行政区划体系,建构出伞形的政治和行政网络。在具体执行面上,有意增加管理层级,造成行政管辖结构“迭床架屋”的局面,控制政令上传下达过程中的风险。

   其二,强调民族区域自治原则的普遍化,在特定行政层级的主体族群自治区域内,星罗棋布地安插较低层级的其他自治民族区域,造成自治主体族群或人口较多的少数族群与其他族群之间相互牵制的结构。

   其三,强调协助、推动少数族群的经济发展,透过扩大民族自治区域的行政管辖范围、或者推动汉人移民,使汉人在法律上正式成为民族自治地方的多元族群之一,使自治族群在区域内人口比例中居于相对少数;汉人得以借着人口、经济、文化等方面的优势,对民族自治地方的各项事务产生实质影响。在移民开发下,边疆经济、教育的进步,又有助于缩小边疆少数族群地区与汉人地区经济与文化的差异。

   其四,在上述三个措施无法适用时,可以改变地方行政区划,将同一族群分割到不同的行政区域中,减弱自治主体的文化一体感及政治凝聚力。

   其五,在各级民族区域自治地方普遍建立拥有决策权的党体系,将党的组织和细胞根植到当地少数族群下层,再透过党对行政机构的直接控制,真正达成“改土归流”,将间接统治化为直接统治之效。

   整体而言,民族区域自治体系的设计与实践,对于中国国家体制更具有长远、深层的结构性意义:透过学术与政治考虑结合为一的“民族识别”过程,以及继之而来的“自下而上”建置“民族自治区域”的行政措施,当局一方面藉“民族平等”、保障“最弱势民族”的名义,透过让政治和行政资源向人数较少的少数族群倾斜的举措,达成了以弱小族群牵制那些人数较多、政经势力足以挑战汉人与共产党的较大族群的目标;另一方面,透过让那些居住在极偏远地区,又极度缺乏民族意识的少数族群,在汉人人口居多数的区域成为自治主体,也同时达成了压制汉人悠久而棘手的地方主义传统的目标。如此一来,党和国家在保障少数与弱势权利方面建立了正当论述,又以公平仲裁者的身分强化了中央集权。这样看来,民族区域自治体系的设计与建立过程又折射出中华人民共和国试图以新的形式保存“天下秩序”的用心。

  

   四、民族区域自治制度的现在

  

   “民族区域自治”政策,在实质上并未改变清朝与中华民国政府的国家整合目标;在执行方式上,则汲取了中国历朝和苏联强化中央集权、防杜少数族群分离的经验。在新疆,共产党和人民共和国以“自下而上,广封众建”的方式操作各级民族自治地方的行政建置、辖境划分事务,让维吾尔人的政治资源受到其他少数族群的稀释与制衡。而在其他四个自治区,党和人民共和国也因时因地制宜:或将邻近广大的汉人聚居区划入内蒙古,使蒙古人在自治区域内成为相对少数;或将藏语区的省级民族自治地方限定在清时期噶厦政府的直辖区域;或将广布中国各角落的汉语穆斯林定位为“回族”,再将其省级民族区域自治的地理空间局限在宁夏一隅;或整合、笼络非汉人族群中人数最多又温驯的广西僮人,扩大其自治区域范围,造成僮人与岭南汉人地方主义传统相互牵制的局面。1950-60年代,共产党和人民共和国推行民族区域自治制度的手法灵活、细腻而有原则,最终不止成功地在法律上将非汉人聚居区域的政治事务明确定位为主权国家内政,同时也将该制度中潜在的离心因子有效局限在可控制范围内,真正实现了中央政府对这些地区直接有效的政治统治和行政管辖。

   在清末、民国开始推动边疆行省化之前,边疆非汉人族群长期处于半自治状态;行省化进程开始后,新建行省内的非汉人族群依然保有某些实质自治的空间。民族区域自治制度实施后,非汉人族群的自治反而逐渐步向空壳化。

   当然,仍应注意到,“民族区域自治”制度的主观意图与客观效果之间,还是存在着不易弭平的差距。世界各国的内部自治,都是一种追求同时达成国家整合和保护少数族群脆弱权利两项目目标妥协性设计。国家意图藉由自治体制确认主权,少数族群则将自治视为与现行统治者讨价还价,乃至追求终极独立的中间步骤。因此,只要少数族群与中央政府在“民族区域”的主权归属问题上存在歧见,前者便会将一切自治安排视为仅具名义。

   1980年代以降,中华人民共和国的整体社会结构和人类生态,较之1950-70年代发生了巨大的改变。计划经济体制转变为市场经济,政府对人民的控制程度大为降低,信息的传播的效率与幅度又十分惊人,中国由一个“固定”的国家转变为“移动”的国家,上述“民族区域自治制度”的妥协性质和其中潜在的离心因子,即在诸多新变数的刺激之下浮现出来。诸如维吾尔人和藏人等族群中的部分精英在宗教、文化、政治、经济、社会议题上强调其不同于汉人的特殊性,进而对于汉语文中“民族”和“民族区域自治”的政治内涵做出扩大解释,这样,“民族区域自治”制度实行得愈彻底,某些民族区域自治主体的不满反而愈强烈。

   与1950-70年代相比,中国所处的国际政治和地缘政治环境与生态也已发生根本改变,当初设计与实行民族区域自治制度的部分理由已然消失,这一制度何去何从,关乎中国政治与中国社会的前景。

  

   [1] 蒋介石鉴于满、蒙上层勾结日本,新疆有苏联渗透,西藏有英国凯觎,担心几年之后可能“尽失边疆”,乃设想以“民族平等为原则,组织五族联邦制度”;或在十年内,在满、蒙、藏等地进行“自治试验”。《蒋介石日记》,1934年5月6日、5月7日。

   [2] 张治中,《张治中回忆录》(北京:中国文史出版社,1985),页489-493。

   [3] 《中国共产党第二次全国代表大会宣言》,收入《民族问题文献汇编》,页15-19。

   [4] Xiaoyuan Liu, “The Guomindang and the ‘Mongolian Question’ in the Chinese Civil War, 1945-1949,” Inner Asia 1(1999), pp. 169-194.

   [5] 吴启讷,“人群分类与国族整合──中共民族识别政策的历史线索和政治面向”,刊于余敏玲编,《两岸分治:学术建制、图像宣传与族群政治》(台北:中央研究院近代史研究所出版,2012)。

本文责编:陈冬冬
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