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刘晓洲:从政府-主权者关系看代议民主制的正当性危机

——以美国为例

更新时间:2018-07-25 12:21:21
作者: 刘晓洲  
随着民主化的不断推进,用以界定美国政治体制的关键词在“南北战争”以后已从“自由”与“共和”转换为“民主”,到20世纪70年代美国实现了普选,“人民”这一概念的外延已经尽可能扩大。在美国,民主的核心原则被理解为平等,且这种平等常常被泛化理解——既然人们在身份上是平等的,他们在一切领域都应该平等。交通和通讯信息技术的进步、人民智识水平的提高等因素,促使美国民主政治在选举制度、公共舆论、公民与政府直接互动等方面都发生了重大变化,同时,直接民主蓬勃发展。这些情况导致政府与作为主权者的人民之间的关系,与美国建国之初相比,已经并将继续发生深刻变化。

  

   1. 选举制度变化对政府—主权者关系的影响

  

   美国宪法的制定者们对专制政治深恶痛绝,因此他们通过选举制度的安排将政府置于人民的约束之下,让人民可以定期撤换他们不满意的政府官员。在美国政府的立法、行政和司法三大部门中,立法部门由选举产生,最容易受选民的影响,其中,众议院的议员任期只有2年,更容易受到选民意志的影响;行政部门有一个庞大的经考试产生的科层制机构,但其首脑是由选举产生的,因此整个行政部门受选民的影响次之;司法部门不经选举产生,受选民的影响最小。

  

   在力图约束政府官员滥用权力的同时,美国宪法的制定者们对大众民主也抱有深深的不信任,认为“在所有人数众多的议会里,不管是由什么人组成,感情必定会夺取理智的至高权威。如果每个雅典公民都是苏格拉底,每次雅典议会也都是乌合之众”10。根据宪法制定者们的设想,经选举产生的政府官员(包括议员和行政官)作为经人民同意具体受托行使治权的人,应当独立地思考和行动,从而更好地维护整个政治共同体的利益。为此,他们精心设计了抵制大众民主的机制,对参议员和总统采取间接选举方式的规定是其中的两项重要内容,现在却已因制度变迁而归于无用。

  

   根据美国宪法的最初设计,参议员由各州州议会选举产生,参议院是智慧、稳定和荣耀的象征。然而事实上,参议院在“南北战争”到“进步时代”这段时间的表现难孚众望,州议会的腐化也相当普遍。因此,若干“进步时代”的改革者推动参议员直接民选,不经州议会选举。1913年,美国通过了宪法第十七条修正案,参议员由各州人民直接选举产生,这就要求参议员对人民的意愿必须有更强的回应性,不管这种意愿是较为合理的还是出于一时的情感冲动或认识谬误。

  

   美国宪法规定,总统由选举人团选举产生。选举人团是专门为了选举总统而组织起来的,选举人最初由州议会选举,到19世纪上半叶已改为由选民直接选举,选举人团在完成选举总统的任务后即自动取消。实行选举人团制度的主要意图有两个:一个意图是不将选举总统的直接权力交给大众,而是交给经选举产生的精英人士,这对于防止那些善于蛊惑人心、操纵民意的政客上台具有重要作用;另一个意图是使总统在任职期间,不致依赖于任何经常性的组织。但是,如今美国的选举人团制度已经被不成文的惯例所改变,总统选举由名义上的间接选举转变为实质上接近于直接选举,选举人已经丧失了独立选择总统的功能,沦为选民简单的传声筒。

  

   与直接选举相比,间接选举拉开了当选官员与人民之间的距离,间接选举的次数越多,当选官员与人民之间的距离就越远,他们相对于人民的独立性就越强。在历史上的威尼斯共和国里,政府官员经由多次选举和抽签的复杂程序产生,这就使得人民根本不可能通过选举来控制政府。但间接选举同样存在弊端,那就是当选官员的代表性变弱,代表们不知道自己有什么具体利益需要代表,“你让他们代表有关各方进行协商,他们却对各方的需要不是无知,就是蔑视”11,而且这些代表无法从人民那里获取合法性力量,却很可能受制于直接选举他们的组织——假如这种组织在选举后继续存在的话。

  

   在当代美国高度民主的政治环境中,人民的同意是政治权威合法性的根本来源,政治人物的才能和政绩如何反在其次。政治人物虽然仍很“风光”,其一言一行都受到高度关注,但在人民前面却不再那么尊贵和强势,他们不再是具有优越感的“统治者”,而仅仅是公共权力的受托人,是服务于人民的“公仆”。美国实现普选以后,选举权不再受性别、财产、种族等条件的限制,政治领导人由人民直接选举产生,不论穷人富人都是一人一票,候选人以迎合争取选民为第一要务,选举前到处“拜票”,而在一个国家里,穷人总是多数,穷人的选票对政治人物能否当选至关重要。因此,选举制度的变化使得民主政治的民粹主义色彩浓厚。

  

   2. 公共舆论的发达对政府—主权者关系的影响

  

   由于科技的发展和新媒体工具的广泛使用,公共舆论成为一种越来越强大的力量。如果说报纸、期刊、广播和电视成功地构建起一个公共舆论空间,互联网则极大地扩展了这个空间的信息容量和参与主体,使其真正发展到大众舆论空间的阶段。在进入web2.0时代以后,“人人都有自己的麦克风”,可以在公共舆论空间中随时表达自己对于公共事务和公共政策的意见,由此造成的结果是,国家的领土面积虽然没变,国家的人口虽然不断增长,互联网却能够把分散在任何地方的人们拉入虚拟空间中“无形的公民大会”,地理因素对主权者与政府之间的距离不再那么重要,传统意义上的国家规模因素对全国性简单政治参与的客观限制基本消解,国家规模“相对缩小”,主权者随时“在场”,能够更加方便、更加经常地对政府施加影响。这些影响固然不乏好的方面,如集思广益进行决策、防范政府腐败等,但也经常表现出短视和集体自私自利的一面。就美国而言,虽然其领土面积在建国后有大幅扩张,到19世纪末基本稳定时与刚刚建国时相比增加了好几倍,但这种算术级数的扩张根本不可能抵消后来技术变迁的影响,国家规模“相对缩小”问题同样明显。

  

   今天的美欧民主国家普遍债台高筑,其背后的原因很简单,人民既想维持高福利,又不想多缴税或延迟退休,以减损短期利益为前提的结构性改革政策难以推行,政府只能实行赤字财政,靠借债度日。只有像前些年发生严重债务危机,已经走到财政崩溃悬崖边上的希腊这样的国家,才有可能痛下决心进行结构性改革。再以2008年美国金融危机为例。这次危机源于次贷,银行推出次贷产品的初衷是让穷人有房住,资本有利润,这一目的看起来兼顾了穷人和资本势力的利益,皆大欢喜,但次贷及其金融衍生品的运行机制逐渐演变为某种“庞氏骗局”,因此不可能永远持续下去,终究会发生系统性风险。尽管次贷危机爆发前有相当多的学者都发出预警,美联储的掌门人格林斯潘也是宏观经济调控的行家里手,但次贷的泡沫依然被越吹越大,最终以一种极具破坏性的形式破裂。导致这种结局的原因在于,即使政治人物意识到了次贷泡沫,也不会轻易采取抑制措施,因为穷人和资本集团最关心的都是自己眼前的利益,损害他们的眼前利益对政治人物来说类似于“自绝于人民”。《纽约时报》2008年12月21日头版刊登题为“白宫哲学给次贷危机火上浇油”的文章指出,布什政府不顾现实,让更多美国人、特别是少数族裔拥有自己的住房,并且无视房市泡沫扩大的警告。但正如格林斯潘后来在国会做证时所讲的:我能让穷人失去房子,银行破产吗?格林斯潘不愿意这么做,其他精明的政治人物也不会愿意去冒天下之大不韪。于是,事情的发展往往要等坏到某个极点,物极而反,方有重新收拾局面的可能。这也说明了为什么温和的改革常常比激进的革命更难,从而使人类的政治行为常常带有悲剧色彩。

  

   《后汉书·曹褒传》中有一句话:“作舍道边,三年不成。”意思是说,在道路边盖房子,三年都盖不成,因为指手画脚的人太多。过度的公共舆论影响对民主政治的危害正类似于此。为了避免民众对政治决策干扰过多带来的危害,马克斯·韦伯曾主张,在民主体制里,人民选取一个他们所信赖的领袖,然后,那被选出来的领袖说,“现在闭上嘴,听我的”,于是人民和政党都再不能干涉到他的事情。他还主张,民主制下对领袖的约束应当设置在其任期结束后,由人民对其进行评判,假如那领袖犯了错,人民甚至可以把他送上绞刑架,却不应在他执政期间进行干预。12 但是,今天民主国家的人们显然不满足于事后对政府的问责,对政府的不信任倾向使得他们试图影响公共政策制定的各个环节。

  

   3. 公民与政府的频繁互动对政府—主权者关系的影响

  

   公民与政府直接互动是公民参与政治并影响公共政策的重要形式,这种形式的最大优点是能够直接反映公民的真实诉求,不会导致对公民个人意愿的扭曲。美国公民与政府直接互动的传统方式是,给政府官员尤其是议员写信、打电话、递交请愿书等,提出对某些政策问题的看法、愿望和要求。互联网兴起后,公民可以给政府机构在线留言、发电子邮件,与政府直接互动变得方便多了。随着“脸书”(Facebook)、“推特”(Twitter)等互联网社交工具的广泛使用,一些政府官员也向公众公布了自己的账号,并拥有大量“粉丝”,公民能够直接而且频繁地与官员进行交流互动。

  

   公民与政府直接而频繁的互动是一把双刃剑,既有利于政府了解民意、回应民众关切,也可能因为缺乏回旋缓冲的余地,造成公民与政府之间的关系紧张。特朗普在2016年总统大选中获胜,原因之一是他娴熟地运用“推特”与选民进行有效互动。在正式就职以后,特朗普仍然将“推特”作为与民众进行互动的重要途径,几乎每天都要发“推特”。在今天的民主政治中,绝大多数政府官员行事低调,奉行“言多必失”的原则。特朗普如今已是总统,却仍然喜欢对很多与自己的公务没有直接关系的事情发表意见,这有时难免让他本人及他领导的政府陷入被动。为此,美国国会参议院多数党领袖、共和党人麦康奈尔曾在2017年2月17日接受记者提问时公开表示,不认同总统特朗普每天发“推特”的习惯,并希望特朗普不要对无关的议题发表太多言论。

  

   4. 直接民主的兴起对政府—主权者关系的影响

  

   宪法制定者们希望美国人民将民主理解为“基于人民同意的统治”。然而,“人民的统治”一直都是极富影响力的对民主的理想主义的理解。一旦人民的意愿未能充分实现,从而对现实政治感到不满时,人们对民主的理想主义理解就成为一种道德批判的武器,被用于批评政府。人们认为,正是由于政府不够民主,才导致现实政治中的种种弊端,并希望通过“更多的民主”来补救这些弊端。在这“更多的民主”中,除了选举、公共舆论、与政府直接互动等前述三类政治参与行为外,直接民主行动的重要性日益凸显。

  

除了公民个人参政能力的普遍提升外,直接民主的兴起有技术条件的变迁作为基础。著名未来学家约翰·奈斯比特在30多年前就认为,美国自20世纪50年代中叶开始已经从工业社会进入信息社会,并处于一个从代议民主制到共同参与的直接民主制大规模转变的过程当中,他通过大量的事实材料向人们指出了直接民主在美国地方政治中的蓬勃发展及其向上延伸的趋势,“万事都要亲自参与的这种哲学,正在美国各地自下而上地传播开来”。13但应当说,奈斯比特当时所看到的信息社会还只是一个“大趋势”,处于非常初级的阶段,实行直接民主特别是国家层次上直接民主的现实性和压力还不大。最近几十年,交通和通讯信息技术特别是后者的快速进步急剧地改变着美国的民主环境。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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