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杨菊华:论政府在托育服务体系供给侧改革中的职能定位

更新时间:2018-07-22 21:13:51
作者: 杨菊华  
3岁前托育服务不同于幼儿园服务,必须实现行政管理体制上的突破,在其初建阶段,应有统摄机构,协整卫生健康、教育、食品药监、民政、财政、公安消防、工商税务、住房建设、发展改革、人力资源和社会保障、国土、城乡规划、综合治理、工会、妇联等有关部门的相关职能和资源。考虑到中国的实际情况和目前的机构设置,该职能可依托于某一现有政府职能部门(如:卫生健康委),赋予它协同其他政府部门的权力,作为专设机构的过渡机构。在托育服务事业步入正轨后,可并入最近的行政机构,但增设婴幼儿发展处,专司婴幼儿托育服务工作。

  

   二、政策法规与管理体制

   任何一个服务体系,都必须要有良好的法律规制来支撑。为此,政府应制定服务体系发展方案和预案,推行政策法规的供给侧改革,做好主体制度和配套政策的衔接与设计工作。

   (一)做好定规者:完善法律法规,提供制度保障

   托育服务体系的建立先须有法可依、有章可循。改革开放以来,国家和地方都出台了一些相关的政策措施,但这些文献主要是纲领性和指导性的,可操作性不强,未能有效促进托育服务业的发展。

   制定完善与托育服务直接相关的法律法规。目前,国家层面的主要政策有:1979年中共中央、国务院转发的《全国托幼工作会议纪要的通知》,1987年国务院办公厅转发国家教委等部门的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》,2003年国务院办公厅转发教育部等部门(单位)的《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》,2010年的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》。在部委层面,主要的政策、法规或条文有:1981年卫生部妇女卫生局发布的《三岁前小儿教养大纲》(草案),2012年卫生部关于印发《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》的通知,2016年《幼儿园工作规程》和住房和城乡建设部发布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》。其中,2012年教育部办公厅下发的《关于开展0~3岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》,决定在北京市海淀区等14个地区开展早教试点,要求“明确管理体制”;“试点地区建立政府主导,教育部门和卫生部门分工负责,有关部门协调配合的0~3岁婴幼儿早期教育管理体制,明确各有关部门的管理职责和分工,切实把0~3岁早期教育指导纳入公共卫生和教育服务体系”;“落实政府在早期教育中的规划、投入和监管等方面责任”。在1981—2012年间,多个部委还出台了诸多与幼儿园有关的条例。

   概而言之,从3岁前婴幼儿的视角来看,现存的法规条例存在三点缺失:一是它们主要是针对幼儿园的孩子,以幼儿园的标准来规范托儿所,从而使得托育服务体系的建构缺乏具体和有针对性的政策和法律支撑;二是正因3岁前婴幼儿淹没在学前儿童群体中,他们的早期教育受到重视,但社会化的日常照料却被忽视;三是专门针对托育服务体系的法规、条例几乎完全缺位,托育服务缺乏明确定义,实际操作十分困难。为此,在中央层面,需加快法律建设和制度安排;在地方层面,制定符合实情的托育服务体系条例,规定并规范托育服务中的各项管理制度、经营规则、组织办法等,明确服务的财政安排、监督和评估等有关事宜,从立法上对服务对象,服务标准,资金来源,监督部门及奖惩措施等进行具体规定,既保障托育服务体系的构建和完善,也加强对已有政策和法规执行情况的监管力度,确保其真正落实到位和良性运行,还可使管理部门在提供支持、指导和监管时有据可查、有标可参,使服务体系建立在健全的法律保障和有效的制度安排基础之上。

   出台机构设立许可制度,明确准入标准和准入机制。笔者在东北、中部和东部多地的调研和深度访谈结果表明,因准入标准缺失,一些有开办托儿所意愿的主体往往“建托无门”,或以“黑托”的形式存在,或对着市场需求兴叹,阻碍了托育服务业的供给侧改革。

   为此,基于上位法,制定既有普适性、也符合现阶段各地发展特征、灵活的托育服务准入机制、机构建设规范和运营管理标准,并按许可证的要求来细化托育机构的准入条件。在目前许可证规则尚不存在的情况下,可基于2016年《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》等行政法规或文件,出台并落实3岁前托育服务体系管理办法,明确托育服务机构设置的基本条件,改变目前这种制度完全缺失的局面,让有意愿进入托育服务业的个人、企业、社会组织等主体开办托育服务之时有法可遵、有章可循,有据可依,也为服务主体提供法律法规性的支持,促进并规范托育服务业的发展。同时,出台对托育服务机构的管理办法,以此作为政府对所有类型机构进行行政管理的规范性文件;出台婴幼儿托育服务业的工作规范流程,精确规定机构的建立规范,服务标准与流程、监督与管理手段与机制等,规范托育服务内部的具体运营模式;出台服务机构的保育教育指南,更好地满足儿童身心健康发展的需求。

   (二)做好监督者:提升监管水平,加强对服务体系运作过程的监管

   规章制度只有得到有效落实,才能保证体系的良性运营。为此,必须制定托育服务运营全过程的监管标准,加强对托育服务市场的监管,形成社会监督和市场竞争的“双轨”机制,完善奖励制度,依法保障服务对象和服务主体双方的合法权益。

   一是健全托育服务标准体系:通过对托育环境的安全性,设施配备的合适性,服务时间的人性化,照护水平的专业性等方面的评估,确定相关的质量监管标准。二是健全托育服务监管手段:在体系初建之时,每年开展一次托育机构等级评定,向社会公开发布;在体系基本稳定后,隔年或3年进行一次等级评定,既借助行政手段,规范并敦促托育机构提升管理服务水平、依法保障服务对象的合法权益,也强调行业自律、敦促机构不断提升自身的服务质量。同时,相关部门联动,定期或不定期地开展监督检查,对硬件不合规、软件不达标、投诉较多的机构加以整顿,整改后依然不达要求的,及时注销登记,迫使其退出市场。但对服务机构的要求和目标要因机构的性质而异,在保证卫生、防疫、消防、安全等基本要求的基础上,不搞一刀切。三是明确不同层次托育机构的收费标准:基于地方经济社会发展水平和公共财政资金投入状况、服务机构的类别和主体、机构的等级评定、服务内容和水平以及硬件设施等综合情况,制定有差异但合理的收费标准,出台规范各类托育服务项目收费监管办法,并以卫生健康、教育等部门考核验收认定的等级标准确定指导价,对公共经费使用和收费制度进行监管。

  

   三、人力供给与财力资源

   托育服务体系的正常运作,离不开坚实的人力资源和有效的物质供给保障。政府应基于对体系运营资源需求的预测,借助各种方式和措施,协调资源的可持续性。

   (一)做好牵头人:强化专业培训体系,解决“人从哪里来”的问题

   时下,中国既缺专门的托育服务基础设施,亦乏专业的人力资源储备,服务队伍的人才建设迫在眉睫。政府的作用主要表现在人才培养机制的完善方面。

   通过正规教育,培养人才:加快推进托育服务教育培训体系建设,引导并鼓励增设婴幼儿服务的高职、专科、本科专业,依托院校和托育机构建立托育服务实训基地。因人才缺乏,目前3岁前的幼师多由幼儿园教师充任,但他们的专业知识与3岁以上的孩子身心发育和需求均差别甚大,幼儿园教师并不具备相关的专业知识,故在没有培训和重新配备师资的情况下,难以胜任婴幼儿的保教工作。尽管中国3岁前的养护专业起步较早,但多限于医疗机构,而早教属于新设专业,仍在起步阶段,二者均供不应求。为此,从体系设计之初,通过正规教育机构和渠道,鼓励高校开设和发展相关专业,同步培养婴幼儿托育服务的人才队伍,以保证未来托育服务人员队伍的专业化、知识化——比如,鼓励大专院校的幼师系统增加3岁前儿童的抚育内容,或建立相应的照护学科;又如,在各级职校增设、扩建与保育有关的专业和课程,加快培养婴幼儿服务管理、营养、护理、医疗、保健、心理和教育等方面的人才。

   调动社会力量,拓展人才:调动社会机构的力量,鼓励社会力量开办与托育服务有关的职校或培训机构,培训具有3岁前抚育资质的专业服务人员,形成并扩大不同层次的托育服务人才队伍,对正规教育形成有效补充。发挥社区等基层组织的力量,创新培训手段和培训模式,上门培训和脱岗集中培训相结合,加强对家庭抚育主体,特别是隔代照料主体进行养育技能培训,提高他们的科学照护素质,在取得结业证书后将他们纳入照料体系之中,并提供相应的补贴。

   强化激励机制,留住人才:加强服务人才队伍的建设,既要明确托育服务业的从业标准,在提升服务能力的基础上,确保专业、规范的婴幼儿保育和教育人员的服务质量和服务水平,也要建立健全托育服务人才培养、使用、评价和激励制度。一方面,逐步推行持职业资格证书上岗制度和综合考核聘用制度,规范工作人员的上岗资格审查,对从业人员逐步实行严格但有差异化的市场准入,督促从业人员不断提高自身业务水平,全面提升服务人员的整体水平。另一方面,尽快制定保育标准及政策待遇,出台并完善服务人员的技术等级评定制度,保证从业者取得相应的职业资格证书,将专业技能等人力资本与服务人员的薪酬待遇直接挂钩,确立他们在社会上的专业身份与地位。同时,提高托育服务人员的收入水平,保证从业人员劳动报酬的合理增长,并维持在社会平均工资水平上。将托育服务岗位纳入公益性岗位给予财政补贴,建立健全托育服务业相对合理的薪酬体制和动态调整机制,留住人才,形成稳定的人才队伍。

   拓展志愿服务,补充人才:招募、吸纳有热情有能力的婴幼儿家长、高校幼保和学前专业学生、育婴师、保健师等,共同投身于托育服务活动中。发展专职、兼职和志愿者相结合的托育服务队伍,将社会各界资源共同融入托育服务体系中,多渠道共同着力,多方参与合作,形成多层次的人才储备机制,奠定人力资源基础。

   (二)做好统筹人:协调多种筹资机制,解决“钱从哪里来”的问题

   有效且可持续的筹资机制,是保证托育服务体系正常运作的基础,也是其普惠性、公益性、公平性和引导性得以实现的前提。目前的情况是,即便是3岁前的早教服务政策,也缺乏经费来源的制度安排;公共财政政策和实际投入完全缺位。2008年,儿童早期发展的公共支出仅占GDP的0.01%,占公共教育预算总支出的1.3%,远低于OECD国家占GDP的0.5%或占公共教育支出总额8%的平均水平,在法国和丹麦,学前教育支出占整个教育支出的比例分别达到11.1%和10.6%。[8][9]尽管2012年增至3.2%、[10]2014年为3.5%,[11]但依旧很低,且基本上都用于幼儿园。而社会机构的经费来源具有主观性、临时性、不稳定性和断续性。为保证托育服务有稳定的资金来源,需建立多元化且常态化的资金筹措模式和运作机制。

   建立与托育服务体系相匹配的财政支持制度,设立专项的服务体系建设资金。统筹规划,形成托育服务的财政预算,设立专项的托育服务资金,以制度性的方式,每年从财政预算中定额和定向划拨。一是加大对服务的各项硬件投入,支持服务设施的硬件建设,或对现有闲置设施改建、扩建或改善,尽快填补目前托育服务机构缺失的空白。二是提供财政补贴、购买为幼服务,探索财政激励机制。通过向社会托育机构提供补贴或政府购买服务等方式,激励社会服务,既可使托育服务项目更加多样化,满足不同层次人群的服务需求,也可实现再就业和婴幼儿福利服务的双赢。三是给家庭提供支持:将孩子送至托育服务机构的家庭,可获得国家补贴,减轻家长的育儿负担;孩子在家托育的家庭,同样享受政府补贴,因他们减轻了政府和社会的照护负担。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》2018年第3期
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