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郑风田:中国改革开放40年的反贫困经验

更新时间:2018-07-06 23:31:17
作者: 郑风田  
之后又瞄准钢材市场,开办了轧钢厂。农民在收入多了、日子好过了之后想到的第一件事就是盖房子。可在当时,盖房子需要的大量钢材却不能轻易买到,因为钢铁公司都在城市,且按照国家制定的计划生产和销售。面对大量的市场需求和相对匮乏的供给,永联村拿出20万买了一个旧钢炉开始炼钢,并用十年时间发展成为一个大型钢铁企业。在计划经济体制下,一些重要的战略性物资实行计划配给,但市场需求大。乡镇企业不在计划经济的管控之下,所生产的物资又能满足市场需求,其发展也就由此壮大起来。这就是乡镇企业异军突起的一个重要原因。另外一个重要原因就是人才。苏南地区距离上海很近。当年,该地区的乡镇企业高薪聘请了一批上海的退休工人,用他们的智慧、经验,帮助自己提升生产技术和产品质量,这为后来的发展奠定了很好的基础。当地农民没有开办企业的经验,而退休工人经验丰富,两者一对接,大大促进了乡镇企业的发展。由此可见,乡镇企业的异军突起推进了国家减贫事业的发展。相当一部分地区的农民“洗脚上岸”,开办乡镇企业,成为企业家,并使大量农民成为工人,收入也得到大幅增长。也就是说,乡镇企业推动了农民向工人转变的惊人一跃,促进了贫困人口的脱贫。

   第三阶段,1994-2000年,以解决贫困人口温饱问题为目标的“八七扶贫”攻坚阶段。中国的扶贫工作一直有长期的规划,但到了1993年左右,中央发现如果不采取特殊行动,20世纪末解决农村温饱问题的任务可能就完成不了,所以在1994年出台了《国家八七扶贫攻坚计划》。

   “八七扶贫攻坚计划”开篇第一句出自1992年邓小平南巡时的论断:“社会主义要消灭贫穷。”“八七”的含义是,在20世纪的最后7年,集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。根据“四进七出”标准(凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围,凡是高于700元的原国定贫困县一律退出),列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县共有592个,占全国县级单位的27%,云南、陕西、贵州、四川、甘肃省的贫困县均在40个以上。1996年,时任中共中央总书记的江泽民同志重申:“今后五年扶贫任务不管多么艰巨,时间多么紧迫,也要下决心打赢这场攻坚战,啃下这块硬骨头,到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇。”

   “八七扶贫攻坚计划”是中国在这一阶段非常重要的扶贫政策,1996年也是中国扶贫政策的一个关键节点。我们现在看到的很多扶贫政策都是1996年以后出台的,比如鼓励企业、社会组织参与扶贫等。

   “八七扶贫攻坚计划”强调的是“开发式扶贫”。在实施的七年间,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元,相当于年度财政支出的5%-7%,很多优惠政策只投向国家级贫困县,我们叫进了“国家队”。研究显示,1993年至2000年,中国农村贫困人口从8000万下降到3200万,年均下降速度比改革开放以来的平均减贫速度高3.6个百分点。国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平,但扶贫投资对贫困人口的数量没有表现出比较强的影响,说明家庭收入增长中较大的份额可能被“国家队”的非贫困居民分享。

   第四阶段,2001-2010年,以改善贫困地区基本生产生活条件、巩固温饱成果为主要目标的扶贫开发阶段。这一阶段主要是“整村推进”。上一阶段,中央瞄准国家级贫困县开展脱贫攻坚,而这一阶段,中央扶贫政策把目标降低到村级,实施“整村推进”。一方面是延续之前的扶贫政策,另一方面是进一步解决村庄范围内的贫困问题。2001年,全国共确定了14.8万个贫困村。

   改革开放以来,中国的反贫困策略几经调整,从区域性扶贫到瞄准贫困县、整村推进,再到扶贫入户、精准扶贫。过去,一个区域的贫困人口非常多,如革命老区、民族地区、边疆地区……整个地区都比较贫困。随着扶贫工作的推进,这些区域内的大部分地方都富起来了,但个别地方仍比较穷。于是,国家将脱贫的目标瞄准贫困县,在县域内实施贫困治理。经过多年努力,一个贫困县内很多乡镇都富了起来,个别乡镇、村庄还是无法摆脱贫困。后来,国家实行整村推进,又进一步使大部分贫困人口脱贫。随着贫困人口的减少,脱贫难度越来越大,国家再次调整了策略,对贫困人口实行建档立卡,扶贫到户。我们看,从地区到县、村,再到户,体现了中国扶贫政策稳步推进、趋向精准的过程。

   2001年,党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,而整村推进就是其中的关键举措。那么,10年来《纲要》实施成效如何?国务院扶贫办委托第三方对阶段性扶贫工作进行了系统评价。总的来说,我们这一阶段的扶贫工作成效显著,但也存在一些问题,例如扶贫标准过低、城乡收入差距不断扩大制约扶贫效果、贫困户在扶贫资金分配中没有受到优待等。从实施情况来看,这一阶段虽然没有“精准扶贫”的概念,但是思路已经明确提了出来,就是一定要把区域发展和个人帮扶结合起来,使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。以往贫困地区在发展过程中可能非贫困人口受益更多,这种情况下怎么更集中地帮扶贫困人口,这是当时的重点。

   第五阶段,2011年以来,新的扶贫开发纲要颁布实施和2013年精准扶贫政策的提出,使我国扶贫政策进入以确保全面小康为主要目标的精准扶贫新阶段。党的十八大以来,精准扶贫的条件已经成熟。在这一阶段,党中央、国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。《纲要》提出,到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。这就是“两不愁三保障”。2011年中央扶贫开发工作会议宣布,将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年提高了92%,对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人。

   党的十八大以来,精准扶贫成为一切扶贫工作的中心。精准扶贫战略有一个历史的演进过程,在贫困问题比较普遍时,扶贫瞄准个人要花费大量人财物,因此只能采取开发式区域性扶贫。经过三十年,大部分贫困问题得以解决,只剩下几千万最难脱贫的人口,这时候精准扶贫的条件成熟了。那么,最难脱贫的人口还剩多少?2015年左右的数据是7000多万。这是国家统计局将7000多个样本村的抽样调查结果反推至全国农村人口,估算出的处于贫困状况的人数。精准扶贫、精准脱贫是这一阶段一项非常重要的工作,其基本要求和主要途径就是“六个精准”和“五个一批”。通过这些举措,确保到2020年农村贫困人口全部脱贫。

  

   四、中国反贫困取得巨大成就的原因

   关于中国扶贫工作成就的原因,有很多专家从各个角度作出了分析和解读。那么在这里,我谈一下我的观点。

   较为完善的国家治理结构。一个较为完善的国家治理结构,保证了国家战略的深入推进、国家政策的有效落实、经济社会的飞速发展。这是中国成功减贫的一个核心因素。中国成立了专门的扶贫机构,将扶贫开发纳入国家发展战略,制定了扶贫战略和计划,开展了针对特定人群的专项扶贫行动,并推动自上而下的贯彻执行。我们看到,从中央到地方这种政策的执行力非常之强,也非常有效,体现出中国政府的能力强、运作良好以及中国制度的优越性。

   那么,中国的国家治理体现在什么地方?主要是党的领导和社会动员能力。在党的坚强领导下,在改革开放前30年,我们通过建设交通水利改善了农村基础设施,通过实行农村合作医疗缓解了农民看病难的问题。这都为下一步发展奠定了基础。而后的40年,从全面推行家庭联产承包责任制,到免除农业税、给予农业补贴,再到农村集体产权制度改革和乡村振兴,农民的生产生活方式发生了翻天覆地的变化。农民分到了土地,生产成果归自己所有,再加上国家的各种补贴,使得他们的收入得到大幅度提升。

   中国拥有非常强的社会动员能力,可以充分调动全社会的力量,共同参与,并成为打赢脱贫攻坚战的重要力量。中国共产党深深植根于人民,具有强大的社会动员力,当国家要推行什么计划时,就会动员全社会力量来为经济社会发展服务。对于脱贫攻坚来说,就是要广泛动员全社会参与,构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局,形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系,如金融扶贫、教育扶贫、产业扶贫,等等。

   扶贫政策的有效执行。我们先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,对贫困人口实施特惠政策,做到应扶尽扶、应保尽保。与此同时,我国加快构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局,统筹扶贫政策,整合各项资金,动员社会各界力量参与扶贫开发。

   我们凭借政治优势、制度优势,设立专门的扶贫机构,通过签署责任状、实施绩效考核等保证扶贫政策的有效落实和深入推进。中央高度重视脱贫攻坚,要求层层落落责任,省市县乡村五级书记一起抓扶贫,尤其是脱贫攻坚任务重的省区市的党政一把手要签订脱贫攻坚责任书,向中央作出承诺。另外,国家还对扶贫工作实施绩效考核,以此不断增强地方各级政府、中央和国家机关各有关部委推进扶贫开发工作的责任感和紧迫感,调动其参与扶贫开发工作的积极性和主动性,促进其切实担负起扶贫开发的重要职责。具体来看,首先是出台考核办法,并对考核指标的有效性、相关性和敏感性作进一步测试,以提高考核的针对性、可行性。其次是将第三方评估引入扶贫工作中,避免了被评估单位“既当运动员又当裁判员”的弊端。第三方评估一改过去“下乡转转,汇报看看”的形式,由评估机构的专家团队到贫困村按一定比例抽取贫困户和脱贫户样本,之后根据综合评价指标对该地区扶贫工作成效和问题进行论证。

   较强的学习能力。我们不断总结经验,并在此基础上,针对新问题,提出新的解决方法,注重与时俱进、决策科学化。过去40年,中国的反贫困战役一直在攻坚,政策几经调整:从救济式扶贫的给钱给物到开发式扶贫的变“输血”为“造血”;从区域性扶贫到瞄准贫困县、整村推进、扶贫入户……再到现在精准扶贫。这一系列扶贫政策都是根据实际发展情况、实际问题进行调整的,既反映国家扶贫政策的有效性,也反映出国家扶贫工作的指导思想。也就是说,扶贫工作要坚持问题导向。

   坚持开发式扶贫。开发式扶贫主要包括:开展基础设施建设,帮助贫困乡村实现通路、通电、通邮、通广播电视;加强农田水利建设,提高贫困农户的土地生产力;开辟增收渠道,支持贫困农户发展种植业、养殖业和小型加工业;提高科技水平,在农业生产中引入新技术和新方法等。近年来,我国重点实施整村推进扶贫开发规划,全面改善了当地农民的基本生产生活条件。

   举几个例子。90年代,我跟随导师来到河北的太行山,当时山上土壤风化,满山全是小灌木丛,无法给农民带来任何收入。后来,我们多方筹集资金,帮助农民买炸药,并在山上炸坑、种苹果树。几年过去了,漫山遍野的灌木丛变成了成片的苹果树,农民一亩地至少能赚六千块钱,收入得到大幅提升。再有,贵州的一些贫困山区,当地政府帮助农民种植了大量黄刺梨,并通过招商引资,开办加工厂,生产果汁,增加农民收入。另外,通过基础设施建设,大山深处的农民可以走出来,外面的人也可以走进去。比如,云南政府修通公路,搞旅游开发,吸引大量游客来到深山密林中观光度假,为当地发展带来很大收益。这些都是典型案例。

我们知道,一些欠发达国家接受发达国家的援助发展经济,但并未由“输血”转变成“造血”,仍旧缺乏摆脱贫困的知识和能力,很容易陷入贫困的“泥沼”中无法自拔。而中国通过这样一种开发式扶贫,一方面加强贫困地区基础设施建设,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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