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卢昊:日本当下应对“一带一路”倡议政策特征:有限度对接、多角度对冲

更新时间:2018-07-06 00:25:42
作者: 卢昊  

   当前对于“一带一路”倡议,日本政府不仅明示合作意愿,而且开始与中方探讨合作方式,为中日民间围绕“一带一路”开展合作创造了条件。但是,日本政府与中方倡议进行对接时,刻意留有余地,强调在合作理念及方式上与中方的差异性。同时,日本在“一带一路”框架之外,也调动战略资源,采取多方面针对措施,与“一带一路”以及日益增强的中国影响力形成了直接竞争。基于此,可以将当前日本对“一带一路”的政策概括为“有限度对接”和“多角度对冲”。

  

   (一)日本对“一带一路”的“有限度对接”

   与“一带一路”合作倡议“有限度对接”方面,日本政府的对策体现为:

   第一,为参与“一带一路”合作设置前提条件,试图以此“约束”中方的行动。此前日本对“一带一路”特别是亚投行持消极态度时,反复在组织原则公正性、决策透明性以及贷款项目的专业性等方面发难,质疑中国的合作倡议。在对“一带一路”态度转向积极后,日本政府仍将这些质疑中的要点和逻辑转为日中合作的前提。如安倍在2017年6月5日演讲中,就“一带一路”基建合作提出了四个前提:项目全面开放、透明且公平的采购程序、确保项目具有经济效益、不损害借款国的财政安全。日本官方学者指出,这些前提既基于“大义”即所谓自由、民主、人权等“普遍价值观”,又符合日本的战略利益,是日本参与“一带一路”应有的根本出发点。基于这一立场,日本政府仍坚持不加入亚投行,政府和执政党高官在表示合作意愿的同时,不断重申这些前提条件,向中方“提要求”,要求中方“守规则”。

   第二,将“一带一路”与日本的地区战略构想进行融合。安倍多次在公开场合表示,“一带一路”应与“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)所代表的“自由且公平的经济圈”进行融合,形成“覆盖更广、标准更高”的经济合作体制。2017年底日美公开宣布共推“印太战略”后,安倍积极主张将“印太战略”和“一带一路”进行融合,12月4日在“中日CEO峰会”上表示“我国(日本)认为,在‘自由开放的印太战略’下,也可以与倡导‘一带一路’构想的中国大力合作”,表达了“印太战略”与“一带一路”共存乃至融合的观点。此后,2018年1月,安倍在国会施政演讲中表示,在与“共享价值观的国家”合作、维护印太地区和平稳定的大前提下,“我们也将与中国合作,回应亚洲不断增长的基础设施建设需求”。可以预见,围绕“一带一路”,从日本地区战略框架出发,“以我为主”地推进日中合作乃至寻求“战略融合”,将成为日本设计及表述对外政策的一条主轴。

   第三,不设官方合作框架,以民间为主进行个案推进。日本政府当前的方针是:不以政府主导的形式,而是采取支持日中民间企业在第三国投资活动即“第三方市场合作”的方式,在“一带一路”沿线国家开展合作。可能采取的方式包括:为日中共同投资项目提供融资支持,协调日中企业联合市场调查、联合竞标及研发合作等。另外,已经先行启动的亚开行—亚投行合作融资体制也将继续维持。日本经济官员指出,“有特定官民合作方式”的日本会采取与中方不同的方式。日本政府拒绝“一揽子合作”,主张对每个民间合作项目乃至案例进行详细研究,表现出谨慎、渐进合作的姿态。如2018年1月初,安倍在听取二阶俊博、井上义久两位执政党干事长汇报后表示,“日本要对(一带一路)每个项目具体研究”,逐项确认合作可能性。日方认为,不以“官方对官方”的方式,而以民间组织出面、通过“个案推进”来与中方协调合作,更具有弹性,可以规避风险,也更符合日本的利益诉求。

   第四,严格限制与中方的合作领域。在将节能环保合作、产业升级和提高物流网便利性设为重点合作领域的同时,日本政府对一些“特殊领域”保持敏感,“强烈建议”经济界“筛选”合作项目,将“一带一路”相关基建项目划分为安保领域和非安保领域。特别是关于港口、铁路和机场等“可作军事用途”的基建项目,不建议与中方合作。

  

   (二)日本对“一带一路”的“多角度对冲”

   对“一带一路”实施“多角度对冲”、与中国展开战略竞争方面,日本政府建立、采用了有针对性的政策框架及工具,其中不少作为制衡中国的手段,已经使用了相当长时间。值得注意的是,在日本同意参与“一带一路”合作框架的同时,在框架外运用这些政策手段的力度并未减弱,反而有所增强,出现了新的议程与特点。现阶段,日本“多角度对冲”的重点政策包括:

   第一,积极实施“高质量基础设施出口战略”。考虑到基建项目出口在“一带一路”构想当中的重要位置,通过该战略与中方争夺海外基建投资权益,成为日本对冲“一带一路”的核心政策框架。2015年5月,安倍宣布面向亚洲国家的“高质量基础设施合作伙伴关系”计划。2015年5月日本提出该战略时,宣称将在2016—2020年向亚洲新兴国家提供基建贷款1100亿美元。2016年5月伊势志摩七国集团(G7)峰会上,日本又宣布将贷款数额提升到2000亿美元。日本强调自身基建项目的“高质量公共产品特性”。同时,动用各种资源,扩大对向海外出口基建项目的资金支持,包括运用政府开发援助(ODA)贷款援助亚洲重点基建项目,强化日本与亚开行的合作,设立新的融资框架,利用公私合作(PPP)模式扩大资本来源,修改政策法规、简化融资程序,解禁高风险基建项目融资等。日本以“官民并举”方式在海外积极公关,争夺项目投资权。从战略设计到具体实施,日本明显表现出扬长避短、针对中国的态势。

   现阶段,日本在“高质量基础设施出口战略”上加大力度,针对中国的竞争表现为:首先,加强自身战略设计。2017年11月,日本政府公布了电力、铁路和通信三大领域基建项目出口的“海外拓展战略”,宣布将加强“打包型系统输出”,扩大新兴市场份额。其次,扩大融资来源。2017年亚开行年会期间,日本宣布与亚开行新设基建基金,未来两年为亚洲交通基建和清洁资源项目提供4000万美元贷款。再次,紧跟中方动向,加大公关力度,组建更具实力的竞标团队争抢重点项目(如新马高铁)。近期,日本力争向孟加拉国、缅甸等国出口基建项目,与土耳其合作开发第三国基础设施,向非洲和中东出口项目。日本媒体指出,考虑到中国企业已中标的海外基建项目出现了延期和合同调整的情况,“日本政府正利用机会,加紧制定‘反击’政策”。

   第二,加速推进 “高标准自由贸易体制”。该战略是日本在经济上对冲“一带一路”倡议的另一重要政策框架。这一战略的出发点是:日本认为中国将通过“一带一路”倡议构建并主导新的经贸金融体系,与日美主导的现有体系进行竞争。因此,日本大力倡导基于西方法律及价值观的发达国家的“高标准贸易规则”,寻求掌握贸易规则主导权以制约中国在多边经济体制中的影响力增长。日本原计划将日美联合主导的TPP作为“高标准自由贸易体制”的中心,特朗普上台后宣布退出TPP,迫使日本对既定策略做出调整,“倒逼”其更主动地扛起贸易自由化大旗,积极参与各种地区贸易体制特别是“超级FTA”的构建,尽力将“高标准贸易规则”注入这些体制中。

   现阶段,日本继续推进“高标准自由贸易体制”的具体表现为:首先,单独主导继续推进TPP,最大限度保持并利用该体制的体系、规则和影响力。在2017年,日本主办了四次TPP高官会谈,积极弥合各国分歧,促成了新的“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。其次,大力推进日欧经济伙伴关系协定(EPA),将其作为“高标准自由贸易体制”的另一支点。日本希望借日欧EPA拓展经济影响力,并促使美国“重新考虑参与多边经济框架”。除与西欧各国协调外,日本还谋求借日欧EPA强化与中东欧国家的经贸关系。由于中东欧在“一带一路”的陆路上具有重要战略地位,这一举措也被认为是对中国的牵制。再次,日本积极参与“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)谈判,试图主导其规则制定过程。在大多数谈判国希望尽快达成协议的情况下,日本经济产业大臣世耕弘成在2017年9月RCEP部长级会谈中呼吁“应当达成高质量的协定”,“即使用更长时间,也要坐下来好好谈”。

   第三,有针对性地参与、推进地区开发项目。参与别国或区域经济开发,不仅能够推动日本民间资本向海外输出,支持日本基础设施出口战略,而且很大程度上会强化日本与对象国之间的经济乃至战略关系,成为日本推行地区战略的重要资源。日本长期参与亚洲新兴国家的地区开发,并逐步将合作模式从传统的经济援助、人才交流升级到共同项目规划、联合投资建设等高级方式,从而加强了与相关国家的利益捆绑。目前,日本参与的地区开发项目集中在东南亚、南亚,与“21世纪海上丝绸之路”大部重合,这一地区也成为中日通过参与地区开发展开经济竞争的前沿阵地。另外,日本还积极寻求进入中亚、非洲。特别是以“非洲发展国际会议”(TICAD)为核心机制推进对非经济外交,进一步扩大了在非洲国家市场中的份额。

   当前,日本通过参与地区开发项目对冲“一带一路”的做法,体现出“以点带面”的特点。一方面日本着力重点推进一些“战略支点”项目,支持印度建设“德里—孟买产业大动脉”和“金奈—班加罗尔产业走廊”,主导孟加拉湾地区开发计划、缅甸土瓦地区开发,参与东非的蒙巴萨北部走廊、纳卡拉走廊开发等。2017年,日本以建设“海洋经济走廊”为名,加大了对印度洋港口的投资,协助印度、印尼开发离岛。比如,日本与印尼签署协议协助开发巴丁港,与印度联合推进斯里兰卡亭可马里、伊朗恰赫巴哈尔、缅甸土瓦等港口开发,收购柬埔寨西哈努克港股份,计划对斯里兰卡科伦坡、缅甸迪拉瓦和泰国兰查邦等港口项目加大投资。同时,宣布与印度联合开发安达曼?尼科巴群岛与拉克沙群岛,与印尼共同开发纳土纳群岛等。日方承认这些项目不仅在地理位置上有“战略价值”,而且与中国的开发项目“交错分布”,意在“打入楔子”,避免中国独占该地区经济资源及市场。另一方面日本还积极构建区域性、中长期开发规划。2017年,日本和印度开始公开推进“亚非增长走廊”(AAGC)构想,计划在“印太战略”背景下联合构筑跨区域的产业走廊和经济网络。由于“亚非增长走廊”在涵盖地区及主要内容上与“一带一路”的构想高度类似,因此这也被认为是针对“一带一路”的竞争性政策框架。“亚非增长走廊”范围涵盖印度洋及西太平洋,其四大支柱为发展与合作项目、高质量基建和软件联通、能力与技术提升、人员交流伙伴关系。

   第四,在“印太战略”下强化“海权同盟”与海洋安全合作。日本致力于构建的“海权同盟”以日美同盟为基础,以日本与一些亚太、印度洋国家日益强化的战略伙伴关系为骨干,以维护“海洋国家”共享的所谓共同价值观为名义,重点通过军事合作联络“战略盟友”,以牵制中国“日益活跃的海洋行动”以及在“一带一路”的海路沿线日益扩大的影响力。在这方面,日本重点推进“印太战略”并强化其政治安全特性和对华遏制功能。2017年特朗普访日时,美日宣布共推“印太战略”。日本更为积极地推动日美印澳四国战略合作,强化这一在战略与安全领域对冲“一带一路”的主要政策框架。

   当前,日本在“印太战略”背景下强化构建“海权同盟”、推进安全合作的表现包括:首先,以日美印澳四国战略为基础,重点加强与印、澳两国的政治安全合作,巩固“战略支点”。2017年,日印做出进一步“战略协作”姿态,从防务装备合作与联合训演入手强化双边军事合作;日本还积极寻求与澳大利亚签署《军事到访协议》,强化军事合作框架。其次,继续以“能力建设支援”的系统性方式推进与东盟各国的军事合作,加大对这些国家军事能力建设的扶持,加强ODA在这方面的“战略性利用”。2018年2月日本新版《ODA白皮书》称,将在“印太战略”下,“在确保海上交通和完善法制方面支援发展中国家”,继续向东盟国家提供巡逻船,为各国培训安保人员,援建岛屿雷达和港口设施等。再次,持续做出深度介入南海局势的姿态。支持美国在南海的“自由航行行动”并派舰船为美航母舰队护航,值得关注的是,日本计划加强在南海、印度洋国家港口的“战略性停靠”。最后,日本进一步加强针对中国的舆论战力度,利用各种场合炒作“中国威胁论”,歪曲中国正当的海洋维权活动。

   文章来源:《日本学刊》2018年第3期

  

  

本文责编:陈冬冬
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