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黄小虎:城市化和城市发展三问——与赵燕菁同志商榷

更新时间:2018-07-05 10:08:03
作者: 黄小虎  
借款几十亿、几百亿,银行能拿得出来吗?那个年代,向银行借几十万,就是了不得的大数目!可能还要到北京的总行去审批、调剂。根本原因,就是当时国家的经济发展水平太低。

   有了钱,就能建设了吗?普通的基础设施建设,要有普通的设备,普通的材料,普通的设计,普通的技术,普通的工艺,普通的施工队伍;先进的基础设施建设,必须有先进的设备,先进的材料,先进的设计,先进的技术,先进的工艺,先进的施工队伍,等等。这些或普通或先进的东西从何而来?也不是从天上掉下来的,而是国家工业化长期积累形成的各种生产能力。试想一下80年代,除了北京以外,全国几个城市能修地铁?能建跨海大桥?根本就没那个能力!现在呢?可以说是遍地开花、到处普及,根本原因就是国家工业化、现代化有了长足发展。

   当然不能否认,在一些有一定产业集聚,也有一定基础设施条件的地方,进一步加大投入力度,较大幅度地改善城市环境和条件,增加对产业和人口的吸纳能力,可以为国家工业化、现代化的发展,做出较大贡献。最近一、二十年,我国有不少城市,依靠土地财政收入和土地金融的融资,加大基础设施投入,城市发展生机勃勃、蒸蒸日上。但是,这仅仅是部分城市的情况,我国还有更多城市和地区的状态是,投入巨大,城市面貌确实很现代,但是没有产业集聚、没有人气,半死不活,后期维护都难以为继。赵燕菁同志仅仅依据部分地方的成功经验,就断定没有土地财政和土地金融,就没有工业化和城市化。他的这个观点,推翻了理论界历经200多年形成的,对全球城市化规律的共识,颠倒了真实的经济关系,是十分片面的。

   他从这个被他颠倒了的关系出发,进一步提出土地财政是中国特色社会主义的核心。在燕菁同志眼中,没有党在社会主义初级阶段的基本路线,没有农村联产承包责任制改革,没有乡镇企业的异军突起,没有以公有制为主体的多种所有制发展,没有国有企业的改革、改制,没有对外开放,只有一个土地财政才是值得大书特书的中国特色。他这样概括改革开放的历史,这样解释中国特色的社会主义,已经不仅仅是片面,而是扭曲历史,近乎荒谬了。

  

   二、城市发展存在一个原始资本积累阶段吗?

   赵燕菁同志说,“工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。” “不同的原始资本积累方式,决定了不同的城市化模式。”“完全靠内部积累,很难跨越最低的原始资本门槛。”他举深圳和厦门为例说,“通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。”

   燕菁同志在这里所说的“城市化”其实是指城市发展,他把两个不同的概念混为一谈了。他所说的“原始资本积累”,是指城市基础设施。他要表达的意思是,城市发展必须有一个先行于其他建设的、大规模的基础设施建设阶段,他称之为积累城市化原始资本的门槛,跨过这道门槛,城市才能正常运转,工业化和城市化才能启动。

   燕菁同志对门槛的描述,借用了马克思关于资本原始积累的理论范畴,但他借用得很不恰当。因此,在讨论门槛是否存在之前,有必要回顾一下,马克思关于资本原始积累的论述。

   马克思认为,资本是一种生产关系,这种生产关系成为社会的基本经济制度,就是资本主义。资本之所以成为资本,取决于两个条件,1.大量具有人身自由的雇佣劳动力;2.拥有相当数量的货币。这两个条件在后期的封建社会内部已经孕育产生,在手工业工场中形成了早期的资本主义生产关系,但发展缓慢。为了加快发展,新生的资产者与大土地所有者合谋,以各种血腥暴力手段无偿剥夺广大农民赖以为生的土地,逼迫他们一无所有地进入城市,组成出卖劳动力的雇佣工人大军。这些早期的资本家还利用国家权力的保护,通过殖民制度、国债制度、税收制度和关税保护制度等,从社会各阶层,从海外殖民地,劫掠了大量资金和财富。其过程,也是充满了暴力和血腥。马克思说:“所谓原始积累只不过是生产者和生产资料分离的历史过程。这个过程所以表现为‘原始的’,因为它形成资本及与之相适应的生产方式的前史”。他还说:“资本来到世间,从头到脚,每个毛孔都滴着血和肮脏的东西。”

   马克思在《资本论》第一卷,专门用一章的篇幅,极其详细地分析了资本的原始积累。经过马克思的分析,资本原始积累作为理论范畴,有了特定的内涵,专指资本主义制度建立前,资本的形成过程。赵燕菁同志把这个有特定含义的概念,不加任何解释、说明,就用来形容城市基础设施建设,是很不恰当的,可能误导读者。

   下面,再来讨论城市发展的基础设施门槛问题。

   人类古代城市的形成发展,都是先有人群集聚,自发形成社区,后有自觉的规划、建设、拓展,逐渐有了生产、生活和社会管理需要的功能分区,成为城市。随着经济社会发展的变化,又会再规划、再建设、再拓展,如此循环往复地滚动发展,形成城市的人文历史文化积淀,承载着社会的变迁。城市发展生生不息,是个自然历史过程。在漫长的岁月里,一轮又一轮扩展、改造,基础设施在原有基础上更新、延长、新建,恐怕很难说哪一轮改造是门槛,哪一轮不是门槛。

   英国工业革命以后,西方国家掀起工业化、城市化浪潮,带动城市快速扩张,给城市发展提出许多需要解决的新问题。但在19世纪的100年间,城市发展依然是滚动模式,一轮扩张改造之后不久,就会迎来又一轮扩张改造。每一轮发展,也都是基础设施建设与其他建设同步,不存在燕菁同志所谓的那道门槛。由于缺乏科学规划的指导和约束,城市发展无序、混乱。

   进入20世纪,现代城市规划管理制度建立以后,城市的混乱无序状况得到很大改变,但城市建设仍然是以滚动发展模式为主。例如美国纽约,1929年、1968年、1996年编制了三次纽约大都市区区域规划,每一次都针对情况变化,提出未来需要解决的问题和具体措施,包括新的基础设施建设任务。2013年又启动了第4次规划编制,到2016年,已明确了纽约都市圈存在的主要问题(包括基础设施不足、老化问题)、规划目标、核心议题等,具体的落实措施,还在编制之中。又例如日本东京,二战结束后已编制了5次东京大都市圈规划。在都市圈规划的框架下,还编制了4次东京都长期发展规划。每一轮规划的实施,都是对以往规划实施的滚动发展。

   纽约和东京都是老城,其实完全按规划建起的新城也是一样。例如美国首都华盛顿,1791年法国人朗方提出规划方案被采纳,之后1871年和1902年有过两次规划调整,但始终按照朗方的思路进行建设。1800年建成国会大厦和白宫,1884年矗立起华盛顿纪念碑,1922年落成林肯纪念堂,直到1943年杰斐逊纪念堂完工,朗方设想的正四边形华盛顿内城,历经150年才终于成型。期间,按照规划分区,逐步填充各种建筑物,并修建道路、绿地、水系,铺设管线等,同步进行基础设施建设,也是一个滚动发展的过程。

   考察世界城市发展,恐怕找不到赵燕菁同志所谓的,城市原始资本积累的门槛。但是实事求是地说,燕菁同志也并不是毫无根据地凭空捏造,他所依据的,主要是中国大陆地区近20年城市发展的部分实践。

   在计划经济时期,我国计划体制并没有完全照搬苏联,保留了一些市场调节的经济成分。但是,城市的发展却基本上是苏联模式的翻版,主要特点是从规划制定到规划实施,包括城市建设的投资、管理,完全依靠政府。当时国家底子薄、资金极度短缺,为了保证大规模展开的工业建设,城市发展就只能因陋就简,以满足居民的最低需求为目标,城市的基础设施也只能是低水平滚动发展,城市对人口的接纳能力也受到很大限制。1953年,为了保证农产品供应量和城市消费需求的平衡,国家对主要农产品实行统购统销。1958年,又实行严格的户籍制度,限制农民向城市自由迁徙,甚至有时还采取措施让城市人口返乡、下乡,这是导致后来我国城市化出现反复和停滞现象的重要原因。长期坚持这一类对城乡发展的计划管制措施,使我国经济社会陷于僵化。

   改革开放以后,党和政府逐步确立社会主义市场经济的改革取向,政府有步骤地从工业、商业、服务业、交通运输业等领域退出,不再承担具体的经营管理职能,改变为主要由市场调节经济,发挥配置资源的基础作用。但在城市发展领域,政府仍然扮演着十分重要的资源配置角色。一是政府既负责制定城市规划,又负责执行规划,还可以修改规划;二是基础设施建设,仍然主要依靠政府的投资。这两个方面产生的问题是,规划的科学性难以保证,规划的刚性控制力缺失;投资方向容易模糊,投资效率缺乏保障。这都是计划经济时期城市发展模式遗留下来的体制机制问题,是40年改革开放还没有啃下来的“硬骨头”。体制机制没有改,城市也得要发展,由此才产生了政府主导下,通过土地财政和土地金融直接配置资源,大规模开展基础设施建设的发展模式。

   我国沿海经济发达地区的一些城市,工业化、现代化基础好,是区域发展中心,甚至对全局有重要影响。因此,党中央国务院高度重视,不仅直接指导、监督,甚至还有政策、资金的支持。领导班子的配备也比较得力,政治坚定、有理论素养、眼界开阔、作风过硬、公道正派、管理到位、执行力强。在这样特定条件下,计划经济遗留下来的体制机制“硬骨头”,反而可能成为城市高质量发展的优势所在:可以迅速制定规划,有效执行规划,不铺张浪费,不瞎折腾,把通过土地财政和土地金融筹集的资金,投到最需要投的地方,撬动城市甚至全局发展。事实上近20年间,我国确有一批城市是这样发展起来的,他们的共同点是规划新区、新城建设,政府先期大笔投入,开发基础设施,为后续市场主体进入,形成产业集聚创造条件。这种发展模式,大概就是赵燕菁同志提出门槛论的主要事实依据。

   问题在于,对于发达地区的大城市来说,新区、新城还是属于依托老城,在原有基础上的滚动发展。到一定时候,还会出现新情况,解决新问题,最终城市规划还可能滚动为都市圈、城市群规划。很难说,存在一个城市投资的终极门槛。

   问题还在于,我国近千个城市,具备形成大规模现代产业集聚条件的,只是少数,多数城市只有发展某一个或某几个产业的优势,有的甚至还处在初级工业发展阶段,更有的还属于消费型城市。本来,应该从各自条件出发,规划不同的发展方向。但是相当多的城市的领导班子和干部队伍各方面素质参差不齐,很多地方本能地想让自己的城市气派、靓丽、现代、豪华,纷纷提出产业升级、城市转型的口号,纷纷照搬发达城市的经验,改造老城,开发新区、新城。据说,全国的各类园区、新区,已有2万多个。结果,城市里高楼林立,但原有的文化历史积淀却所存无几,形成千城一面的尴尬格局,很多所谓产业升级也都打了水漂。更糟糕的是,随着领导班子更替,规划也变来变去,导致大量无效投资。地方政府敢于这样大规模进行非生产性投资甚至无效投资,底气来自于,土地财政特别是土地金融的似乎无限的筹资能力。

   若干年前,我去过一个人口6万的县,县城不到2万人。建了一个与天安门广场差不多大,既庄严又具现代气息的广场,漂亮的政府办公楼矗立于广场一侧的正中,俨然是当地的“天安门”。还有一侧建有四星级大酒店,客人寥寥无几。某政府部门甚至还建了一个颇为现代化的钢架构网球馆,场地是法国进口的红土,馆内灯火辉煌。球馆不对社会开放,仅供五、六个领导干部健身。据有关机构调查,类似这样的鬼城、空城,在全国绝非少数,造成的浪费难以计数。把这些地方的这类投资称为一道“鬼门槛”,恐怕倒比较恰当。

   总之,燕菁同志的门槛论,缺乏充分依据,因而不能成立。

党中央早已明确提出,要充分发挥市场对资源配置的决定性作用,同时更好地发挥政府的作用。我认为,在城市发展领域落实中央精神,要重点解决好以下问题。(点击此处阅读下一页)


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