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高月:从藩部到行省——清政府对新疆的再统合(1875-1911)

更新时间:2018-06-30 23:06:43
作者: 高月  

   边疆是国家领土的重要组成部分,边疆治理体系、治理能力建设更是国家建设的题中应有之意。新疆作为中国重要的边疆地区,远离国家政治中心,百余年来一直是中央政府着力提升治理能力的地域。而清朝作为中国历史上最后一个大一统王朝,其在统治末期对边疆的治理与统合,为中国多民族统一国家的形成奠定了重要基础。其中,清朝治理新疆的理念和方式尤为值得梳理和总结,为当今边疆治理体系和治理能力建设提供镜鉴。

  

“因俗而治”:早期清朝的新疆治理


   清朝统一新疆后,在北疆的蒙古、哈萨克游牧地区以及哈密、吐鲁番实行扎萨克制,在南疆塔里木盆地实行伯克制;同时,根据大量内地汉人进入巴里坤至乌鲁木齐一带从事农业生产的实际情况,在土地开垦集中的地区设置州县。清朝在新疆采取“因俗而治”的政策,实施多元化治理,既是自身国势强盛、有能力震慑边疆地区的体现,同时也与新疆周边形势密不可分。统一伊始,在清朝统治范围以西是哈萨克、柯尔克孜各部落的游牧地,再向西则是向清朝朝贡的汗国、部落。直至18世纪末以前,日后对新疆影响最显著的英俄两国势力尚未靠近新疆。既无外部威胁之虞,清朝尚有震慑之威,加之清朝在南疆地区较诸准噶尔统治时期实行轻徭薄赋政策,新疆因之在乾嘉两朝保持了六十余年的稳定。

   19世纪初,平静的外部环境被打破,浩罕国开始崛起于费尔干纳盆地,并向喀什噶尔地区渗透势力,张格尔之乱以后,借机侵扰新疆,染指喀什噶尔。19世纪中叶以降,俄国势力侵入巴尔喀什湖以东以南地区,逼近伊犁;英国则占据了印度河流域,染指克什米尔,逼近新疆西南边界。

   在外部环境恶化的同时,清朝对新疆内部的掌控亦出现危机。清朝统一新疆后,虽然通过废除伯克的世袭制、削弱伯克治权、政教分离等手段,将伯克“由世袭土官改为朝廷流官”,[1]在因俗而治原则下进行了有限度的改土归流,但这种有限度的改土归流并未改变南疆基层治权由伯克掌控的本质。伯克长期垄断基层治权,造成清政府垂直管理断层,南疆基层民政事务脱离清政府管控。同时,伯克对基层治理的把控造成清政府的轻徭薄赋政策并不能惠及普通民众,伯克在辖地内大肆兼并土地,阶级矛盾日益突出,道光年间的乌什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐统治引发。

   清朝统一新疆以来的治理观念和治理方式已无法适应内外情势的变化,无法继续将新疆置于有效控制之下。光绪元年(1875),清朝面对东南沿海和新疆同时出现的边疆危机,做出了海防与塞防并重的决策,由此开启了其转变治理理念,变革治理方式,再度统合新疆的过程,直至清亡。

  

从内外之分到远近之别:治疆理念的转变


   清朝定鼎中原后,秉承唐、元、明等王朝大一统理念,对不同地域、不同族群采取不同治理措施,最终形成了大一统疆域格局。[2]但在大一统疆域内部,此种分而治之的治理策略衍生出中心与边缘、内与外的二元对立,即在中心地区施行以行省制为核心的直接治理,在边缘地区施行以羁縻体制为核心的间接治理,且从中心到边缘治理力度呈现逐层衰减的同心圆结构。具体而言,满洲发祥之地东北地方和汉人占多数的内地行省处于疆域的内层,内外蒙古、新疆、西藏等藩部地区处于疆域的外层。此种表面上的大一统和实际上的族群分治在整个清代前中期并行不悖,共同形成清朝的多元帝国构造。

   迨至清末,此种“华夷分治”的大一统受到强烈冲击。一方面,清政府的权威已与清前中期不可同日而语,内部政治危机和社会矛盾不断激化,尤其是咸同军兴以后,军政权力逐渐由中央政府向地方政府转移,地方势力坐大;另一方面,列强不断向边疆地区渗透,边疆危机突显。为了应对边疆危机,避免藩部从王朝疆域中脱离,清朝从19世纪70年代开始,对边疆治理理念进行大幅调整。具体就新疆而言,此种调整突出表现在海防与塞防之争中。

   海防与塞防之争的本质是廷臣疆吏面对西北与东南同时出现的边疆危机,在国防战略重点选择上的严重分歧。同治十三年(1874)十一月,直隶总督李鸿章上《覆奏海防条议》,力主海防,放弃新疆。[3]陕甘总督左宗棠则力主收复新疆,海防与塞防并重。[4]从双方的观点来看,海防与塞防之争的核心问题是在内忧外患背景下如何重新定义疆域以及新疆在疆域中的地位问题,即新疆是“可弃之夷地”还是“必争之祖业”。

   关于新疆之地位,海防派代表人物李鸿章从海防重于塞防立论,认为“新疆不复,于肢体之元气无伤,海疆不复,则腹心之大患愈棘”,继而主张中国无久守新疆之能力,应弃守新疆,仿照曾国藩“暂弃关外,专清关内”之议,“严守现有边界,且屯且耕,不必急图进取”,“招抚伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔等回酋,准其自为部落”,如越南、朝鲜略奉正朔即可,如此“两存之则两利”。[5]此种主张实际上是将新疆在疆域中的地位由藩部降为属国,将新疆边缘化,放弃清朝收复新疆以来对新疆的治权。

   海防论的核心观点是弃守新疆,但弃守新疆并非肇端于海防与塞防之争,而是有着复杂的历史渊源。自乾隆朝平定新疆以降,清廷官员不断对踞守新疆进行“成本评估”,即使在乾隆戡定新疆之初,因每年从内地援拨新疆二三万两白银,就有人认为这是“耗中事西”,[6]得不偿失。此后,每当新疆出现战事或危机,弃守新疆的言论就会随之而起。[7]

   有清一代,弃守新疆的言论亦有着深刻的思想根源。在华夷之辨框架下,世居新疆的维吾尔、哈萨克等民族是所谓的“夷”,是化外之民,新疆也是化外之地,在疆域构造中的重要性远逊于中原地区,因此,一旦边疆地区出现危机,就有人提出舍弃这些地区以求中原的安定。不独廷臣疆吏,彼时时论亦有“慎固封守”新疆未失之地,已失之地“不必急急于此时”之论。[8]这种言论此后也未因海防、塞防之争结束而终结。[9]李鸿章之后,谭嗣同更是提出将内外蒙古、新疆、西藏分卖于英俄,“结其欢心,而坐获厚利”。[10]

   不同于海防派在华夷之防框架内讨论新疆在王朝疆域中的地位问题并得出新疆可弃的观点,塞防派更多地将新疆视为“祖宗基业”,而非可以随意放弃的化外之地。

   左宗棠从历史上新疆对于疆域完整和安全的重要性角度说明新疆之不可弃,其中,新疆、蒙古、京师三者在国土防卫方面的连带关系,是左宗棠力主收复新疆最重要的逻辑支撑:“伊古以来,中国边患,西北恒剧于东南”;“我朝定鼎燕都,蒙部环卫北方,百数十年无烽燧之警”,“盖高宗朝削平准部,兼定回部,开新疆,立军府之所贻也”;“重新疆者,所以保蒙古,保蒙古者,所以卫京师”;“若新疆不固,则蒙部不安,匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶,防不胜防,即直北关山,亦将无安眠之日”。[11]

   表面上的零和之争并未产生非此即彼的结果,清廷最后实际上同时接受了海防派与塞防派的主张,海防、塞防并重。光绪元年五月三日,清廷任命左宗棠“以钦差大臣督办新疆军务”,令西征部队“速筹进兵,节节扫荡”;[12]五月三十日,又在海防上做出人事安排,任命李鸿章为北洋大臣,沈葆桢为南洋大臣,主持海防。[13]海防、塞防并重反映了彼时清廷在国力式微、无力以祖宗成法统合疆域的情境下,对王朝领土、边界、主权的再次确认和界定。但这一决定并未终止海防与塞防之争,随着左宗棠收复新疆进程的推进,争论仍在持续。

   从光绪二年(1876)八月清军发动收复新疆的第一场战役至同年十一月,清军接连收复米泉、乌鲁木齐、玛纳斯等要地,在北疆的阿古柏势力被剿除。清军的顺利进军并未消除有关新疆的争论,此时争论的焦点是清军应该进军到何处,即完全收复新疆还是部分收复新疆。

   武英殿大学士文祥此前虽力挺左宗棠收复新疆,但他实际上主张以收复乌鲁木齐为终点,“乌垣既克之后,宜赶紧收束,乘得胜之威,将南八城及北路之地酌量分封众建而少其力”,“慎勿因好大喜功,铺张过甚,致堕全功”。[14]与李鸿章同主海防的鲍源深奏称:“自乌鲁木齐、玛纳斯二城克复,天威已足远震,似规取南路之举尚可缓进徐图。”[15]帝师、户部右侍郎翁同龢也认为收复北疆已达到目的,如进军南疆则是“空中原而营石田”的徒劳之举。[16]出自李鸿章门下的郭嵩焘认为收复北疆“得一镇守乌鲁木齐之大臣,信义威望足以相服,可保百年无事”,[17]主张放弃南疆。

   停兵北疆的主张虽甚嚣尘上,但力主收复全疆的左宗棠不为所动,继续进军,并于光绪三年(1877)五月取得重大胜利,打开了南疆门户,阿古柏身死。此后,左宗棠力主南疆“地不可弃,兵不可停”。[18]在左宗棠的坚持下,加之军事上的节节胜利,清政府最终下定决心收复全疆。光绪三年十二月,西征军肃清和田之敌,取得完全胜利,收复了除伊犁外的全部新疆地区。光绪七年(1881),曾纪泽代表清政府与沙俄签订《中俄伊犁条约》,中国收回伊犁和特克斯河流域的部分领土。至此,海防与塞防之争彻底结束。

   治疆理念通过具体的治疆策略得到体现,海防与塞防之争为我们考察清朝治疆理念的转变提供了一个具象的载体。海防与塞防之争的过程也是清朝治疆理念转变的过程,抑或可以说海防与塞防之争是清朝治疆理念转变的表现形式。从中我们可以发现,面对边疆危机,清朝已彻底放弃夷夏的对立,确认了新疆作为王朝疆域不可分割组成部分的属性,即清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的内外之分转变为国家治理体系内的远近之别。

  

改设行省:治疆方式的转变


   光绪十年(1884),新疆改设行省。行省制对于新疆而言是全新的政制形式,其面对的“对手”是施行于南疆的伯克制和遍布全疆的军府制。

   在收复新疆的战争状态下,一方面伯克自身的财产受到冲击,开始走向没落;另一方面,基层民众对伯克的人身依附关系出现松动,伯克制的统治基础与战乱之前相比已不可同日而语。故此,战乱平定之后,伯克旧制已“万难再图规复”。[19]左宗棠因之主张抓住“天事、人事均有可乘之机”,[20]废伯克,置行省。新疆建省后,伯克因之裁撤。

   从乾隆朝到光绪朝,清朝通过两次战后重建完成对伯克制的改造。乾隆朝统一新疆后,依托中央政府的权威和强盛的国力,对于伯克制度有统有放,既对其进行有利于己的改造,统其职,削其权,又将其作为统治新疆基层社会的工具,因俗而治,恩威并施,具有因势利导的特点。光绪朝收复新疆后,一改因俗而治的传统,改设行省,推广州县,撤销伯克,具有很强的顺势而为的色彩。此种顺势而为具有内外两方面含义。一方面,清朝自身国势衰微,对边疆地区的统合力和号召力已与清前期不可同日而语,边疆地区对清政府的向心力亦有垮塌之虞,孱弱的国力不足以支撑通过伯克施行间接治理;另一方面,外部势力的渗透已严重威胁清政府对新疆的统治基础,清政府必须对新疆尤其对南疆地区加强直接统治,对原有政制进行触及机理的改造,以抵御外部势力的威胁。

   较诸建省后行省制对于伯克制的取代,行省制与军府制则陷入纠缠当中。

清朝于乾隆二十七年(1762)设立总统伊犁等处将军,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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