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查道炯:亚洲海洋秩序与中美关系

更新时间:2018-06-27 00:59:29
作者: 查道炯  

海洋秩序的概念

   到目前为止,在国外的多数场合,提到“海洋秩序”一词的内涵,甚至国内的一些场合,更常见的现象是围绕美国在亚洲的军事存在以及从此延伸的地区安全局势课题。美国及其盟友的偏好成立“秩序”的代名词;当美国感到其偏好受到了挑战,当美国认为其盟友的关切没有得到满足时,“失序”就成了需要关注和纠偏的问题。而且,在此类思维的背后,有一个“挑战者”或者说“秩序破坏者”的角色:二战前是日本,冷战期间是苏联,冷战结束后是中国。

   其实,海洋秩序这个课题,当我们把自己从美国为中心的观察视角中解放出来之后,我们不难看到:放在整个人类航海、文明的交流这个大历史背景下,人类经历了至少包括四个世纪的历史磨合过程。在这个过程中,商船,特别是军舰在海水和河流所允许到达的沿岸地/国和使用地/国之间的根本性利益在属于冲突性质。对海域使用方/国而言,海洋秩序的维护便意味着拥有与其(航海)能力和(经济、军事、文化的拓展)需求相匹配的自由;需求指向哪里,哪里的进入机会就不应该受到人为约束。另一方面,对众多的沿岸方/国而言,世界的海域使用不应是一个有多大能力就可以为所欲为的空间,建立海洋秩序便意味着各方的能力的施展需要有交换条件甚至是约束,包括法律途径的约束。就包括围绕全球海域的进入许可而发生斗争是殖民主义和反殖民主义互动的历史的一个组成部分。

   那么,我们今天讨论亚洲的海洋秩序,一是要走出某种美国(军力施展)偏好中心论,二是要明确一个“秩序”所指的时间起点。海洋和海洋利用的历史都很久远,涉及到秩序的议论,就得有一个公认的开始时间。当代国际关系的框架性制度是第二次世界大战的结束和联合国的成立,当代海洋秩序也应该从此开始。

   联合国于1958年2月24日至4月27日在日内瓦举行了第一次海洋法会议。该次会议制定了四项公约(《领海及毗连区公约》、《公海公约》、《公海捕鱼和生物资源养护公约》、《大陆架公约》),习惯上被称作海洋法公约的第一版,为当今世界上海洋的使用国和沿岸国之间的互动提供了规范性的全球公约基础。这些公约也为1982年通过的第三版《联合国海洋法公约》奠定了基础。

   中华人民共和国在1958年9月4日发表了自己的领海声明。虽然当时中国还不是联合国的成员,中国的声明是战后亚洲海洋秩序建设的一部分。这一点经常被人们忽视。实际上,第一版海洋法公约开放签字的时间段是同年的4月到10月。可见,“海洋秩序”是一个有必要给出定义的名词,它既有描述性的一面,更有概念性的一面。

  

亚洲的海洋秩序

   观察亚洲地区的海洋秩序,不妨从在领海划界有争议的同时展开的海洋利用这个角度进行。我想,至少可以从以下八个方面来观察:

   第一,划界问题。不论是在东北亚还是在东南亚,沿岸国家之间围绕划界的细节有争议。但是,各国都接受了1982年版联合国海洋法的划界原则。更为重要的一点是,在接受争议的前提下,多方展开了合作。这种现象,应该理解成一种秩序。

   第二,沿岸国对专属经济区外国军舰有没有管辖权。围绕这一点,中美之间的立场是对立的。中国不是世界上唯一的一个国家提出有管辖权而且通过立法、向联合国报备了具体管辖措施(事先通报并获得批准)的国家。而美方认为它的军舰和军机在哪里都可以自由航行,不应受管辖。美方常用的一个理由是它的军机军舰早在联合国海洋法成立之前就在中国和其它亚洲国家的近海活动了,为什么之后就不行?

   在二十一世纪,中美之间发生了几起海上对抗性事件。沿岸国的基础性立场而言,中国在亚洲并不孤立。但是,其它沿岸国既不愿意直接对中美之间的争议表态,更不乐见中国的军舰、军机像美军那样到其专属经济区活动。2014年4月在青岛举行的西太平洋海军论坛上,参与各方达成了《海上意外相遇规则》(CUES)协议,为避免意外事件规模升级或演变成暴力事件制定了规程与条款。这个协议搁置了与划界紧密相关的法定权益议题,但是,它为避免事件升级找到了一种临时性安排。是一种秩序。

   第三,多边框架下的海洋利用合作。联合国体系中的专门性组织为亚洲地区的海域和空域利用秩序提供了有效的框架。例如,国际民航组织、国际海事组织、联合国粮农机构、环境署、教科文组织。这里就不一一展开了。有了联合国这个框架,不同国家之间建起了不计其数的少数多边、双边海洋合作项目。此外,还有一些非盈利、非政府间组织(例如国际航标协会)在为有效合作寻找可能。当然,合作的过程中是有冲突的。这也从另一个角度告诉我们不能把眼光局限于中美之间的冲突或者军事方面的冲突,无论其划界与否,如何和平利用海洋、管控多方面的分歧才是特别重要的内容。

   第四、空中飞越秩序。海洋秩序不单单指海上,还包括相对应的空域管辖。国际民航组织的规则为各国在民航飞行安全的无缝隙合作方面提供了法律和实务保障。其中的一个细节便是以城市而不是国家来命名飞行情报区。例如,香港,三亚、胡志明市、马尼拉、吉隆坡、新加坡这几个民航飞行情报区共同管理这南海上空民用航空器的飞越,但很重要的一点是民航的飞行情报区与其下方的领海争议区是不相挂钩的。各区互动只有一个原则:安全。

   马航370事故之后,国际电讯联盟试图做出努力,对起飞以后的飞机,在世界上任何地方进行实时跟踪。目前为止飞越南海和东海上空的民用飞机监控是有商业服务的,但商业服务的基地在伦敦。中国的北斗系统建好以后应该可以在这里方面发挥为地区提供公共品服务的作用。

   第五、渔业。中日韩之间在有争议的海域,划出来暂定共同渔区。虽然在执行过程中还是出现了一些争议,但比没有秩序好。除了海上捕鱼这一问题之外,亚洲地区与海洋争端相关的另一个不太理想的问题,就是西太平洋地区并未建立起国家间的渔业管理机制,也就是说这些国家之间没有合作进行渔业数据资源的搜集与评估,大家都在想着往海里捕渔,但渔种的种类,其生成过程,以及如何进行保护,这些基础性的数据的采集,还是因为划界和其它方面的争议,没能展开合作。在世界上几个大的海域当中,亚洲是唯一一个没有做到这一点的。

   此外,中国的休渔制度,在东海、渤海和黄海地区自1995年开始。日本和韩国基本上是遵守做法的。休渔制度1999年才在南海地区开始施行,休渔在南海地区受到了东南亚的一些国家的挑战。

   海洋渔业的跨国治理所面临的另一大问题是非法、过度捕捞问题。这个现象全球都存在,联合国粮农组织称之为违法、无报告及无管制(IUU)捕捞行为。这个名词的出现,从某种角度证实了事情的复杂程度:现象是存在的,但是,状况有多严重只能是估算,而且,现象背后的成因非常复杂,包括沿岸国当局自身的管理不善问题。近年,在粮农组织的牵头下,推出了一个《港口国措施协定》。这个协定设计的目标便是预防、威慑、乃至消灭IUU现象。在东北亚和东南亚地区,协定只得到少量国家签字批准,其中包括韩国、 泰国和缅甸。印尼签字了但还未批准,中、日都没有参加。这个协定当然不是唯一的制度性安排,我只是说,在相关议题上,东亚地区还是存在以规则为基础进行进行合作的空间。

   第六、合作打击海盗。这方面,实际上东亚国家做的非常成功。例如,以《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》为蓝本的机制在2006年开始运行。成员从成立时的14个上升到2016年的20个,包括东盟+3成员中的11个,英国、挪威、荷兰;孟加拉、印度、斯里兰卡;澳大利亚;美国。这个机制的基本功能是设置了一个信息分享中心,收集船只所发回的在海上报告被劫持的报告;因为涉及到保险索赔和其它经济因素,这些报告可能有谎报的成分,所以需要核实被劫持以后的货物损失,是否涉及到人员伤害等等。中心协调不同国家的海警和港口管理当局跟踪船只,努力把被劫持的船员找回来,并为相关国家的司法制度的运行提供服务。机制服务的范围涵盖南海海域、特别是马六甲-新加坡海峡、印度尼西亚及马来西亚水域。同时,该机制在国际公约的推动下打击海上犯罪加强船东与保安公司、监督执法部门的合作以及政府间合作能力建设:包括船东及海员的安全意识与自我防范能力等等。这一领域内英文有一个用词创意,把各参与方叫做Contact Points(接触点),这就让大陆、香港、台湾的海警都参与了这个机制,让犯罪行为没有空子可钻。

   第七、 海啸预警系统建设。全球百分之八十的地震海啸集中在太平洋地区,我们国家受到海啸直接的影响比较小,但国家海洋局在2013年建立了海啸预警中心,南中国海也建了中心。2016年中国宣布计划在南海、琉球海沟东部、台湾东部等地震海啸潜在风险的关键海域布放海啸监测浮标,与全球海啸浮标观测网联网运行,以有效监控地震海啸波动,为南中国海区域周边各国、我国东部及华南沿海提供预警报服务。另外,在相关领域中方也和日本、孟加拉国展开合作和技术培训。

   第八、海上搜救,民用商船最重要作用一是避免被撞,二是是救人。如果是因为技术事故,临近的船只有义务开展救援,民船做不到的话就要有海上搜救,包括自己海警的力量和海军的力量,中国也加入了国际海上搜救条约,在1989年成立了相关中心,确立了非常务实的操作原则:时间优先、就近方便。但实际操作时还会受到一些外交上的制约,例如2018年1月,一艘伊朗油船在东海的中国专属经济区内被撞、着火并沉没,一部分原油漂至日本管理区域,这就涉及到中方与日方的有效协调。除了人员搜救,还需要有在海洋环境保护方面的合作。

  

新型合作模式?

   如果我们注意这些细节,置其于中美关系的分析框架之中,我们在议论亚洲的海洋秩序的时候,就有更多的机会避免出现中方被美方牵着鼻子走的情形。美方反复强调他们的军舰是想来就来想走就走;亚洲的海洋划界议题,虽然美国不是当事方,但讨论怎么划界美方也要根据它所理解的国际法而提出其一家之言。当然,美国的“插嘴”背后是它的实力,美方也就成了不是当事方但强过当事方的这么一个角色了。针对这种情况,中方说美国是域外国家,意思是不容它插言。一下子双方都认同一个道理的对话就僵化了。

   作为处理中美关系的一部分,我们要走出美国为亚洲海洋事务设置的模式也就是先划界再合作。过去几年的对抗局势,结果非常明显:划界问题上,谁都是当仁不让,也让不起,因为涉及对国内承诺、法律制度和国内利益。

   我们应该把态势引回到进一步推动在划界争议的前提下的海域和空域的安全使用合作。再把北极理事会这种模式移植到东海和南海。北极理事会是由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国等八个北极沿岸国组成的政府间论坛。亚洲的中国、日本、韩国、新加坡、南亚的印度,还有欧洲的意大利是正式的观察员国。中方应倡导成立一个南海、东海理事会,不排除美国在东海和南海发挥作用,但它的资格和地位不是他们自身决定的。就像中国参与北极的治理一样,离的远中国就是观察员,不是正式成员,我们的权益就要受到一些限制。

   总而言之,在中美有关海洋秩序对话的议题设置中,我们自己要采取主动,走出被美国设置那些不太容易解决的议题牵引的被动局面。而且,就像本文所回顾得益以,历史证明在划界有争议的情况下也是可以开展合作的。北极理事会的治理模式移植到东海和南海,这样,美国可以参与,但其权益要受到一些限制。各方共同走向以规制为基础的互动与合作。

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:大国策智库
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