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朱江南: 廉政建设的演变之路

更新时间:2018-06-05 19:28:29
作者: 朱江南  

   1978年中国改革开放欣然起步,随之而来的不仅有骄人的经济腾飞,也有恼人的贪污腐败。如今,我们站在改革开放四十周年的节点回顾中国发展,自然绕不开廉政建设这一重要话题。

   在此我想综合自己和其他学者多年来的反腐研究,从国际比较、时间趋势、地域、行业、案件类型以及案发规模等多个维度回顾中国腐败的动态演变。新的腐败局势亦需要新的反腐路径。因此在文章的后半段,我将回望中国的廉政建设道路,并提出一些对新时代反腐的建议。

  

纵观四海:腐败状况的国际比较

  

   多年前国外一篇报道在谈到亚洲腐败问题时说到,“在中国腐败在桌子下面,在印度腐败在桌面上,而在印尼连桌子都是腐败的。”此话一方面说明腐败是亚洲国家普遍存在的问题,另一方面则说明一个国家的腐败程度需要在比较中才能看得更清楚。

   谈到国际比较,最广为人知的两个指标就是透明国际(Transparency International)的腐败感指数(Corruption Perceptions Index)以及世界银行的腐败控制百分比排名(Control of Corruption Percentile Ranking)。图1展示了中国在1995到2016年间在两个国际指标中的得分。两指数均是在0-100分区间内,分数越高代表一个国家的政府越清廉。

中国的腐败指数变化,1995-2016

   注:两指数均为0-100分区间,以100为最优。透明国际的指数为绝对分数。而世界银行则是对两百多个国家进行百分比排名,如49则意味着有49%的国家排名位于中国之后。

   世界银行对两百余个国家的众多腐败相关研究进行综合分析得出的评级,以百分比排名呈现。自2010年来,中国的名次逐渐超越更多的国家,但政府清廉程度现在依旧处在世界中游。

   在亚洲地区,我们可以参考政治经济风险咨询公司的评级,来了解中国的廉政程度在政治文化环境更为接近的邻国中的表现。该指标主要通过和商界人士的面对面访谈,了解腐败在各国的状况,10分为满分,评分越低越清廉。

   如果将中国与东亚及东南亚14个代表国家或地区的平均分相比,我们会看到中国大陆的廉政程度与邻进地区依然有较大差距 (图2)。

   但是我们也注意到尽管中国与亚洲平均值经历着类似的上下波动(可能源于区域性的商业变动),中国的“振幅”从2011年开始有逐渐减小的趋势,这可能意味着市场对中国腐败的不确定预期也在逐渐降低。

对比中国与亚洲国家平均水平的清廉评级变化,2007-2016

   注:评级在0-10分之间,以0为最优,10为最劣。亚洲平均分对包括中国在内的14个亚洲国家或地区的评级进行加和平均(其他13个评分分别是柬埔寨,香港,印度,印度尼西亚,日本,澳门,马来西亚,菲律宾,新加坡,韩国,台湾,泰国和越南)数据来源:政治经济风险咨询公司

   鉴于腐败往往是隐藏的,上述三种评分都是采用了受访者的主观印象来描绘一个国家的贪腐全貌。这就难免受到访问对象主观偏见的影响,因此我们应当批判性地分析这些指标。但是不可忽视的是这些指标在国际交往中,比如跨国企业做投资决策时,是会起到一些影响的,所以在国际对比中了解中国廉政建设的水平还是有必要的。

  

聚焦国内: 腐败演变的多维度分析


   目光转回到中国国内,如果透过时间的维度看待腐败的演化,我们会发现自20世纪90年代起,随着改革开放的深入,中国的腐败问题开始呈现质性恶化,涉及县科级以上干部或涉案金额巨大的大要案占案件总数比重开始增长。

   有数据显示,在1978年,重大案件仅占腐败案件总数的6%,而到2000年,该比例便急剧上升至整体的30%。2001年,涉案金额超过100万的腐败案件占案件总数的78.6%。

   而副省部级以上的高层干部在腐败案件中的平均敛财数额更是出现惊人的飞跃,从1978至1991年间的17000元左右,飞涨到2000年后的300多万元。在一项收集了2802起腐败案件的研究中,官员平均不法敛财达3000万之巨,其中处级、厅级和局级干部占比最高,达64%。

   从腐败的行业分布来看,在诸多公共领域中,问题频发的是政府采购和承包,超过四分之一的腐败都发生这两个领域。监管困难使得这两个领域成为各国政府反贪薄弱的部门。

   紧随其后的是干部任命和选拔中的腐败。有研究显示,中国至少13%的腐败案件涉及买官卖官。这类腐败对国家有“去制度化“的严重破坏作用。

   例如,2000年初发现的黑龙江省卖官案,组织部部长韩桂芝常年买卖政府和公共部门的多种公职。在她治下,腐败的链条顺着权力向下传递,一级级向下兜售官位。此类买卖得来的公权力注定会腐败,公共权威沦为私人财产,国家森严的等级制度成为私权力集团牟利的工具。

   这类案件的频发也暴露出中国干部选拔任用制度改革的弱点,尚未保证过程中公平与透明,差额选举的缺位和基层权利监督的无力使得买官卖官愈发肆无忌惮。

   此外,房地产行业、采矿业、金融业都属腐败高发行业。上述行业高度依赖土地、矿产、资本等受到政府严格掌控的资源。土地和矿产还具有不可移动性,使得私企不得不依赖与地方政府的关系来获取资源,腐败程度更甚。

   司法系统的腐败也值得高度关注。其中,收受贿赂、篡改判决结果是最常见的腐败手法。而司法造假、额外收费、泄露法律机密等,也是司法腐败的常客。司法腐败妨碍了司法公正,是冤假错案一个诱因。

   随着社会环境的变化,腐败的形态和特征也逐渐变得复杂。在改革开放早期,多数情况是个人腐败,比如贪污、挪用公款等非交易型腐败。随着经济发展,腐败变得更为隐蔽,并转型为行贿、受贿这类交易型犯罪,参与者也越来越多。

   从20世纪90年代,中国出现了以窝案、串案为特点的集体腐败。腐败呈现网络化发展,政府内外参与者严密勾结、相互保护,给反腐工作造成了很大难度。上世纪80年代,发现并彻查一个腐败案件一般需要两年左右。然而到2000年以后,一个官员从首次作案到最终落马往往跨时8年或更久。比如反腐中落马的南京市市长季建业,实际上早在1990年代初出任县领导时就已经涉贪,但直到2015年才接受审判。

   集体腐败的组织规模也变得更为可观。比如1990年代的远华走私案,犯罪集团首脑赖昌星收买了整个海关部门,买通了公安人员、地方官员、银行、军队等众多相关人员,为走私活动撑起保护伞。东欧前共产主义国家的失败经验表明,有组织的集体腐败会通过对国家机关的渗透来捕获国家,从政治上破坏国家机构。

   中国的腐败问题也有一定的区域特征。若是将腐败与经济改革路线联系起来,我们会发现各地主要的腐败模式及其演变均与经济改革同步。在改革开放时期,经济发达地区多为市场化形式的腐败案件,而欠发达地区和内陆地区则多为社会化的腐败问题。比如在广东、广西、海南、福建等沿海地区,腐败通常与走私案有关,在政府部门中,海关的腐败问题较为普遍。相比之下,欠发达地区通常会发生挪用政府援助、买官卖官和组织企业逃税等案件。此外,经济上需要依赖自然资源的地区的官员有较高的腐败倾向,所谓“资源诅咒”。

  

上下求索:中国廉政建设前路仍漫漫

  

   在过去的四十年,中国采取了制度化与运动式治理相结合的反腐策略。在改革开放之后,中国重建了纪检司法机构,逐步形成了党和纪委领导下的多元机构负责制的反腐体系,配合中央发起的运动式腐败治理,争取把腐败限制在可控范围内。

   自上世纪80年代以来,中国至少展开过六次大规模的反腐运动。近年党和政府着力加强法治建设,建立反腐败的规章制度,例如增加反腐败法律的覆盖面、改革中央巡视组制度等,务求将廉政建设制度化、常态化。透过建立反腐制度并清晰界定贪腐行为,可以提高社会的稳定预期,让官员和公众明白有何可为、何不可为,提高干部和广大民众对于腐败行为的警觉性。

   十八大以来,习近平总书记领导的反腐工作引起了海内外媒体热烈关注。此次反腐,在时间长度、执法强度、调查人数和制度建设等方面均与过往的反腐运动形成了强烈对比,展示出高压反腐的新常态已经取代过往间歇性的反贪运动。

   近年的反腐工作覆盖了各阶层、各公共领域的干部,包括党政机关、大型国有企业和军队。从2012年末至今,已有接近5%的党员接受了纪检部门的调查。

   中央对反腐无上限的决心更是体现在对高官的严查上。仅习近平就任总书记的前三年,副省部级以上落马干部的数目就超越了过去20年的总和,以前不曾触碰的国级干部也有落马。

   与此同时,纪检监察机构也进行了改革。中纪委加强了对纪委内人事管理和教育工作,对地方纪委的垂直领导。中央巡视组制度通过对人员编制、调查规限和安排上的重整,大大加强了对各部委、国企高校和地方的监察力度。

   同时,中纪委通过网站建设、信息公开、新闻发布会、纪录片制作等方式有效地摘去了过去反腐工作的神秘面纱,提高了透明度。这有助于提高了公众对反腐工作的了解和反腐机构的信任。

   中国当前正处于建立法治化、制度化反腐的宝贵的政策窗口期:党和国家领导人有坚定的政治决心铲除腐败分子,人民对遏止贪污腐败也有着强烈诉求,政研学界亦积极提出改革的设计构想及政策建议。香港的廉政公署当年就是在这样一个三方条件兼备的环境下诞生的,并最终为香港的廉政事业立下汗马功劳。

   展望未来,他山之石,可以攻玉。中国可以量自身国情,从不同角度学习国外廉政建设的先进经验。

   首先,在学习对象的选择上,可以着重于那些经历过从高腐败转型为较清廉的国家和地区。通过研究它们蜕变过程中的机遇与挫折,主要的参与和贡献方,帮助中国预见廉政道路上可能遇到的问题和可以借助的力量。

   其次,对于那些国际公认的廉政典范,可以重点关注其反腐机构的内外架构设计。一方面探究他们机构内部的部门设立、协调、分工与监督;另一方面考察他国反腐机构与其它权力和公共部门的关系网络。在他国经验中寻找有助于消除行政程序羁绊、完善机构内外部监督机制、强化与社会群体的联系等措施,以便进一步提高纪检机关反腐效能和腐败免疫力。

   再次,中国可以参考境外廉政工作的主攻方向,从理念上完善廉政体系。比如,新加坡和中国香港地区的廉政部门一直透过调查执法、预防及教育三管齐下的策略打击贪腐,扭转当地的腐败风气。随着腐败形势好转,中国可以逐步从惩罚腐败主导过度到预防腐败主导,巩固廉政建设的成果。

   最后,环顾四海成功反腐案例可以发现,健康的社会和政治文化是一国廉洁的重要基石。社会政治文化包含的不单是共同的价值观及目标,它会为人的行为订立界线。遵从这个文化的行动者更易被社会接纳,不遵从者会被视为异端。因此,若要根治腐败,上下合力构建廉洁的官场和社会文化,降低每个人容忍腐败的程度是走出高腐败陷阱的必经之路。

   (本文作者感谢洪锦珊、黄国濠、金彦伯、刘天正和叶綪楹的研究辅助。)

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:澎湃新闻
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