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俞可平:中国的治理改革(1978-2018)

更新时间:2018-06-05 00:30:46
作者: 俞可平 (进入专栏)  
对于主流观点来说,中国的改革开放过程是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。从中国历史传统来看,政治对经济发展的作用尤其重大,没有政治的进步,就不可能有经济的进步。标志着并且启动了改革开放的中共十一届三中全会,本身就是一场政治改革。中国的领导人以及中共的重要政治文件,总是既强调经济改革,又强调政治改革。例如,邓小平多次说过,没有政治改革,就不可能有经济改革的成功。“不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果。”[8](P176)“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。事情要人来做,你提倡放权,他那里收权,你有什么办法?从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是取决于政治体制的改革。”[8](P164)所以,在改革开放以来中共历届党代会的政治报告中,“经济改革”和“政治改革”是不可或缺的两个部分。中共十八届三中全会后设立的中央全面深化改革领导小组,下面既有经济改革方面的专项领导小组,也有政治改革方面的专项领导小组。最近的中共十九大报告也继续强调指出:“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治,积极稳妥推进政治体制改革,推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化,保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”[2]

   为什么对同一问题会有如此截然相反甚至针锋相对的两种答案?关键在于判断政治改革的标准不同;或者说,是看待政治发展的视角不同。西方学者判断和评估政治变革的主要标准是以下三个:一党政治还是多党竞争;国家最高领导人是否直接由选民选举产生;立法、行政和司法三权是否相互独立。若按照这三个政治标准来评判中国的政治发展,那么我们确实可以说,中国的政治几乎没有发生什么变化。从邓小平到习近平的历届中共最高领导人,屡屡强调不照搬“西方政治模式”,指的就是拒绝照走上述“西方政治发展道路”,即不搞多党竞争,不搞“三权分立”,不搞全民普选,而坚持走“中国特色的社会主义发展道路”,其实质就是坚持中国共产党的一党执政。

   那么,中国主流观点强调的政治改革又指的是什么呢?实际上指的是以政府管理体制为重点的国家治理改革。换言之,中国的政治改革不是许多西方学者理解的政治体制改革,这种改革不涉及基本政治框架的变动,而是一种以国家治理为重点内容的改革。尽管与基本政治体制相比,国家的治理体制更具有工具性,但国家治理无疑属于政治的范畴。所以,如果从中央与地方的关系、国家与社会的关系、政府与市场的关系,以及依法治国、公共服务、公民参与、民主决策、社会治理、政府问责、政治透明、基层自治等角度来看,改革开放后中国的政治生活也确实发生了重大的变革,尤其是在推进国家治理现代化方面取得了长足的进步。下面我们仅以党的建设、基层民主、协商民主、政治监督、行政改革、责任政府、公共服务、公共政策和社会治理等九个重要政治领域的改革为例,来说明改革开放40年来中国民主治理的变化与进步。

   (一)党的建设

   中国共产党是中国唯一的执政党,掌握着国家的核心政治权力。没有党自身的改革,就不可能有国家的政治改革;没有党自身治理的现代化,也不可能有国家治理的现代化。1978年的中共十一届三中全会,是伟大的改革开放的标志。完全可以说,改革开放40年中国政治的变迁,从根本上说,也是党自身的改革变迁。无论从党执政的合法性来源、群众基础和指导思想,还是从党的领导方式、执政水平和党内民主等角度看,中国共产党的治理都发生了极大的变化。王长江指出,在改革开放前,党自身的建设以及党对国家的领导,面临着严峻的挑战。为了积极应对这些挑战,党采取了六个方面的重大改革措施。首先,是转变观念,意识到“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的”。其次,是扩大党组织的基础,“三个代表”理论使中共向全社会敞开大门,各个阶层的精英都有了进入执政党的机会。其三,是转变执政方式,把“民主执政、科学执政、依法执政”当作基本的执政方式。其四,是更加强调民主,把“党内民主”视为“党的生命”。其五,是改变与其他民主党派的关系,更加重视与其他党派的政治协商。其六,是中共十八大以后的全面从严治党,加强党的政治纪律和集中领导。总结改革开放40年来党自身的改革历程,王长江发现,这是一条颇显曲折的线路。有时,它力求与经济社会发展的要求相同步,作出与这种要求相适应的努力;有时,它力图超越现有的框架,所做探索具有突破性,甚至具有某种超前性;有时,它又有一种强烈地向传统回归的取向,更多地体现为对改革出现的不配套、不适应的反弹。这些现象,其实反映的是执政党建设这项宏大工程的复杂性。所以,王长江的最后结论是:党的建设“永远在路上”[9](P69-89)。

   (二)基层民主

   尽管学术界在中国民主改革的重点应当放在基层还是放在上层,或者基层与上层一齐推进这一问题上还存在着许多争议,但毋庸置疑的是,中国官方始终把推进民主的重点放在基层。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会,都没有例外地强调基层民主的重要性。例如,十七大报告首次明确地将发展基层民主当作“发展社会主义民主政治的基础性工程”,要“重点推进”[10]。十九大报告也仍然强调:“巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”[2]基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利,是全部民主政治的基础,意义尤其重大。从基层开始,逐渐向上推进,正如从党内民主向社会民主推进一样,是中国民主发展的基本路径。改革开放以后,中国民主政治最重要的突破性改革,主要也发生在基层,如村民直接选举和乡镇领导的公推直选等。从国家制度层面看,基层民主主要包括三个方面:一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治;二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治;三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治。当然,学者眼中的“基层民主”范围要宽泛得多。例如,黄卫平就认为,所谓基层民主,即“基层”的“民主”,包括草根社会(村委会、居委会)和基层政权(县乡两级党委、人大、政府)两个层面,也包括民主选举与民主治理两个维度,并以民主选举的发展为主线。黄卫平认为,从农村村委会的选举开始,中国基层民主经历了从农村到城市、从草根社会到基层政权、从执政党外到执政党内、从民主选举到民主治理的多维变化。首先是从村庄民主到社区民主,主要表现为村委会选举和居委会选举;其次是从草根社会到基层政权,主要体现为乡镇长直接选举和县乡两级人大代表直接选举;其三是党外民主到党内民主,主要体现为村党支部的“两票制”和乡镇党委的“公推直选”;其四是从民主选举到民主治理,即从单纯的选举扩展到民主决策、民主管理和民主监督[11](P280-305)。

   (三)协商民主

   选举民主和协商民主是民主政治的两种基本形式,它们相辅相成,分别在授权和决策两个关键环节发挥作用。中国政治缺乏选举的传统,但从来不缺协商的传统,因此,尽管选举民主在中国的推进显得非常困难,协商民主却相对更加容易。改革开放以来,中国同时在选举和协商两个层面推进民主治理,如果说选举民主主要在基层政治发生作用,那么协商民主则在各个政治层面同时推进。虽然“协商”“政治协商”和“民主协商”等概念在我国政治生活中是人们耳熟能详的表述,不仅仅是在宪法法律和党的文献中,而且在现实的政治实践中具有丰富的、多样的形式。但根据陈家刚的研究,“协商民主”的官方表述是20世纪90年代后的事情。1991年3月,江泽民首次提出,“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”[12]。胡锦涛在中共十八大的政治报告中则第一次指出,“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[13]。2015年2月9日,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,这是中共首次以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。《意见》明确提出了“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、基层协商、人民团体协商,逐步探索社会组织协商”的规划,同时也要求“发挥各协商渠道自身优势,做好衔接配合,不断健全和完善社会主义协商民主制度”[14]。陈家刚概括说,改革开放以来,中国在协商民主方面取得的主要成就表现为:广泛多层制度化的协商民主制度体系正在逐步形成;在政党协商、政协协商、人大协商、政府协商、基层协商和社会协商等各个领域进行了卓有成效的实践探索;协商民主的观念、意识和文化氛围正在逐步养成。从总体上讲,从中央到地方各级政权对协商民主的必要性和重要性的认识不断增强,并且正从自发协商逐步走向自觉协商;政治协商的范围不断扩大,从局部协商逐步走向全面协商;协商的主体日益多元,从单一性协商逐步走向多样性协商;协商民主的实效不断提升,从形式性协商逐步走向实质性协商[15]。

   (四)政治监督

   不受监督和制约的权力,无论这个权力掌握在谁的手中,都必然导致滥用和腐败,这是政治学的一条普遍公理,也是中国从自身政治发展中得到的惨痛教训。给中国人民带来深重灾难的十年“文革”之所以能够发生,主要原因便是最高领导人的权力不受任何制约和监督。改革开放后,以邓小平和胡耀邦为代表的中共最高领导层充分吸取了“文革”的教训,坚决制止导致最高权力不受监督的个人崇拜,着手建立起有效的权力监督体制。从根本上说,推进民主和法治是防止权力滥用的基本制度保障。在西方代议民主制度下,立法、司法、行政三权的分立,是实现权力监督和制衡的基本方式。中国不走西方三权分立的政治道路,但同样要对权力进行有效的监督和制约,因此发展起了一套别具中国特色的权力监督形式。按照何增科的研究,中国现行的政治监督体系靠11根制度支柱来支撑,包括纪检监督、监察监督、审计监督、司法监督、人大及其常委会监督、民主党派监督、人民政协监督、新闻媒体监督、公民监督、网民监督、社会组织监督等11大类政治监督主体,以及为这些政治监督主体行使权力或权利提供的基本法律制度保障。何增科对改革开放40年来中国的政治监督经验做了如下的总结:在汲取“文化大革命”惨痛教训的基础上,以邓小平为核心的中央领导集体先后恢复了我国政治监督的基本制度框架,纪律检查机关、行政监察机关、审计机关先后得以恢复重建,人民代表大会和政治协商会议恢复正常运作,新闻舆论监督和群众监督受到重视。随后的历代中央领导集体继续完善各种政治监督机构,注意发挥不同政治监督机构的作用。在现代化转型和市场化改革过程中,新的社会阶层逐步形成,国民的公民意识逐步觉醒,政治监督增添了新的来自社会的监督力量。在党和政府的主动变革和社会力量的积极推动下,中国在政治监督方面出现了一系列重要的制度变迁,其中包括:政治监督主体日益多样化,政治监督体系基本形成;政治监督内容日益丰富,逐步向纵深拓展;政治监督法规体系日益完备,监督依据和标准趋于清晰;政治监督方式传统和现代并重,技术监督和制度监督并举;政治监督对象逐步实现全覆盖[16]。

   (五)行政改革

尽管在全球化和信息化时代,治理的主体日益多元化,政府在国家治理中的作用已经远没有传统政治那么重要。但是,正如前面已经指出的那样,在人类政治发展的现阶段,在国家治理的所有主体中,政府依然最为重要,政府是国家治理的主要角色。善政是善治的关键,没有良好的政府治理,就没有良好的国家治理。而狭义的政府便是行政系统,因此,行政改革对于政府治理的现代化有着至关重要的意义。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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