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严泉:议会财政监督权的实践:以民国八年度国家总预算案为例

更新时间:2018-06-04 23:40:49
作者: 严泉 (进入专栏)  

   提要:安福国会成立不久,就不断要求政府尽快提交年度预算决算案。在国会的压力下,1919年6月11日总统徐世昌正式提交民国八年度国家总预算案。在总预算案审议过程中,焦点问题是军政费用支出,主要是军费、总统府、财政部等机构经费问题。最后不仅军费削减二成,其他各项支出均有减少,总计减少二成多。在民国财政史上,政府年度总预算第一次正式被立法机构审议通过。安福国会不仅非常重视财政监督权的职责,而且在审议过程中也体现出一定的专业水平。虽然民国八年度国家总预算案最后并未严格实行,但是国会积极行使财政监督权,促进预算民主的努力还是值得肯定的。

   关键词:总预算案  财政监督  安福国会  民国

  

   在民国财政史上,政府年度总预算第一次正式被立法机构审议通过,发生在1919年。当年6月11日,总统徐世昌向众议院提交民国八年度国家总预算案、公债条例案,7月5日,又提交民国八年度路、电、邮、航四政特别会计预算案。因国会第二届常会会期即将结束,为完成预算案的审议,众议院决定在9月10日至11月13日召开临时会,历经二读、三读程序,通过政府总预算案审查报告。11月15日移交参议院审议,12月18、19日参议院二、三读会通过审查报告,12月28日政府公布,民国八年度国家总预算案宣告正式成立。

   此时正值皖系北京政府时期,立法机构为第二届民国国会,又称安福国会或新国会。关于民国八年度政府总预算案的审议情况,相关论著一般多是提及最后的议决结果,较少关注国会财政监督权行使的具体过程与实际成效。①本文拟就安福国会围绕1919年度政府总预算案审议情况作一深入探讨。

  

一、安福国会对政府总预算案的关注

  

   安福国会第一期常会开会不久,议员黄云表提出议案,要求政府提交民国七年度预算及此前两年的决算。黄云表在提议案中指出,国会已经开会三个月,政府至今没有提交年度预算。②国会第一期常会开始于1918年8月12日,这样推算下来,黄云表的提议案时间应在同年11月中旬。

   考虑到民国七年国家收支事实上已经过大半,于是国会改变诉求,要求政府提交民国八年度预算案及此前的决算案。议员吴道觉指出国会开幕后,政府一直没有提交本年度预算及过去两年的决算,“其事深可疑怪,若会计年度开始以前政府并不从事预算之编制,是为溺职。若预算早经编就,有意不提交本院公议,是为玩法。”③议员袁荣叟认为:“政府不编制预算,则政府无以保政务之统一。预算不交国会议决,则国会无以施行政之监督。政府失其统一,而国会无由监督,则官吏得任意增减其事务,任意支配其经费。”民国成立八年以来,迄今没有正式预算成立,国会开会后不久,就催促政府提交七年度预算,但是政府半年来一直没有提交。现在会计年度仅剩5个月,补提困难,所以请政府从速编制八年度预算,“并请政府将三年度以后七年度以前之收支实数编造,历年决算交院审议。”④安福系核心人物光云锦在院会讨论时发言称,虽然政府有种种困难,“惟八年度预算当然提出交议,此时若不加以催促,诚恐政府又将置诸脑后。”⑤后来考虑到距离第一期常会闭会只有几天,多数议员意见要求政府在第二期常会内提出预算案。

   在1919年2月11日第一期常会闭会仪式上,众议院议长王揖唐在发言中称:“预算决算之议决为一国政治之枢要,实吾人最大之责任。同人等于本届常会竟未履行其职权,此不能不为遗憾者又一。”王又严肃指出:“欧洲之立宪国,恒以预算监督与租税承诺为互相对待之具,故立宪国莫不有预算财政基础之巩固”,民国成立以来,政府曾经两次提出预算案。民国二年度预算案因时间已过会计年度,被众议院退回。民国五年度预算案审查未完,国会就被解散。民国成立八年以来,正式预算案始终未能成立。“惟(预算)编制之职虽在政府,而议决之权则属国会,国会同人既经负此重责,允宜详察历年财政之收支状况,人民之经济情形。”⑥

   第二期常会在3月1日开会,其预定的主要任务就是审议总预算案,从而与7月1日开始的新会计年度相衔接。⑦在3月27日院会发言时,议员罗正纬认为议决预算决案是国会重要职能,上期常会政府没有如期提出预算决算案。本期常会已经开会近一个月,政府方面仍未提交,“实属政府藐视国会,在国会方面,对于自己之职权不能不为保存。”罗提出议案要求政府在10日内提出预算决算案。⑧还有议员非常清楚预算决算案的编制过程。如议员吴道觉就认为年度不能限定太过,预算决算编造手续非常繁重,“譬如七年度决算尚未到期,固难办到。而六年度之决算,恐亦不能办到。因为一年度之收入须待半年后始能结束,以现在计之,六年度收支之结束,仅逾两月,纵中央决算可以办成,而各省区决算未即能办成。”⑨后经多数议决,将罗正纬提案限定政府提交预算时间从十日改为一个月,全案修正后表决通过,即日咨送政府。

   到了5月份,政府方面仍然没有动静。议员王毅等又提出请政府限十日内提出预算决算案,“当此民生凋敝,财政奇绌,此届会期若犹不议决,于国家前途危险。”⑩议员武绳绪要求政府于一星期内提出八年度预算案,批评政府“一再耽延,迄今仍未交出,不特常会期限转眼即届期满,而七月一号会计年度瞬息亦将到来。设竟于本届会期将预算推延搁置,是本届同人与政府开一不交预算之例,破坏约法之嫌,恐难逃社会之公议矣”,如果政府继续拖延,建议提出弹劾案。11院会在5月29日讨论王毅与武绳绪两份建议案时,议员解树强称,3月份罗正纬案提出后,接到政府回复咨文,称决算案暂时不能提交,此次如果还是限期要求政府提出决算案,恐怕答复还是与上次一样,所以决算案似可不必再提。但是预算案要求不变,而且建议将提议案期限改为提议案通过当天。院会同意将两案合并成一案,并删除决算案要求,标题改为“再行咨催政府于即日提出八年度预算案”,多数表决通过。12

   国会从1918年11月中旬开始,不断有议员提出议案要求政府尽快提出预算决算案,甚至有议员提议动用弹劾权。因政府方面一直拖延,未能按时提交预算决算案,最后经过半年多僵持后,国会只能表示退让,只要求政府方面提供民国八年度国家总预算案。

  

二、民国八年度国家总预算案的提出


   在1919年6月11日众议院院会上,总统徐世昌正式提交民国八年度国家总预算案、民国八年公债条例案。国务员出席6人,包括财政、陆军、海军、农商、教育、交通各部总长或代理部务次长,政府委员出席12人,主要是外交、海军、财政、教育、农商、交通各部参事、佥事、科长等。当天国务总理钱能训称病请假,由财政总长龚心湛代为报告。龚首先为政府迟交总预算案的行为辩解,声称本年度预算政府2月份就开始着手办理,“通电各省区赶将八年度岁入岁出各款项电报财政部汇编。”但各省区步调不一,甚至有的省区至今没有上报。“于是政府据已报部者陆续编订,其为造报之处,因为期甚迫,不能久待,即按照五年或七年数目编列。西南各省则皆照五年度核定数目编订。”其次是预算支出概况。军费约占总预算支出40%,包括特别军费项目。偿还借款比例约为33%,财政部、内务部经费均约为8%,海军经费增加为1%,教育、实业、外交、司法经费各占1%,内府经费、清室优待经费等约占4%。“统计八年度预算岁出,经常临时特别三项共为六万四千七百六十九万一千七百八十七元,若除去特别军费计算,则仍为四万余万元,与五年度预算所增有限。”最后是收支平衡问题。为弥补收入不足,政府将不得不发行民国八年度公债。13

   在众议院议员意见书中,最有代表性的是“议员陆才甫质问政府八年度预算收入何以比较五年度减少甚巨书”。陆才甫统计政府预算收入减少的地方共有8项。1、“漕粮租课杂赋三项,计其总数何以较五年度减少七百四十六万七千三百六十一元?”2、“又第四款货物税项下将五年度所有之统捐统税及产销税完全删除,另列百货捐名目未识,是否即为统捐统税及产销税之改名,抑系事实上有所更改,核算总数何以减少一百二十三万三千六百六十二元?”3、“又第六款正杂各捐何以减少九百七十三万五千零三十三元?”4、“又第七款第二项官办局厂收入一项,事实上比较有固定性质,何以亦减少五十万五千五百七十七元?”5、“又第八款各省杂收入项下第一项何以减少二十四万零七百九十三元?第四项教育收入何以减少五十二万七千八百三十二元?第七项杂款收入更何以减少至一百八十八万五千三百四十二元之巨?”6、“又第九款中央各机关收入项下交通部收入何以减少四十七万三千三百八十四元?”7、“此外五年度所列之契税、增收田赋税牙税、增收厘金、增收牲畜及屠宰税、增收以及均赋收入等项均为现在所积极进行者计有五千万元以上,何以全不列入?8、在临时预算项目中,“又第七款中央各机关收入项下何以减少一百三十一万五千零六十元?”陆统计各款收入总计减少数字达到73384044元,要求政府解释具体原因。14

   国务院在咨复议员陆才甫质问书时作了相应解释。1、“至漕粮租课杂赋三项,旧五年度数目较增,原因系有按照三年度核定原额开列者且有将省地方税合并开列者核办。”现在的会计年度从7月1日开始至次年6月30日为一年度,是参照民国新五年度预算案,并且划分为国家与地方税,而陆才甫参考的民国旧五年度预算案则不分国家与地方税。2、统捐统税及产销税分别并列在百货捐项目中,比新五年度预算还是有所增加。3、正杂各捐中屠捐、米谷捐等15项按照新五年度预算规定,已经划归地方,所以收入减少。4、官办局厂收入,“旧五年度所列各局厂,嗣后有因停办未列者,此次编列收数比较新五年度预算数目仍有增加。”5、杂收入款,“内务收入与新五年度数目相符,教育收入尚有增加。”6、交通部收入,“五年度预算列有各路解部收入款项共三十四万三千九百二十元,本届此种款项改列铁路特别会议收入,不作为交通部办公费收入,故数目减少。”7、旧五年度所列之契税、增收田赋税牙税、增收厘金、增收牲畜及屠宰税、增收以及均赋收入等项,新五年度预算分别归列在正项内开列。8、新五年度预算中央收入列有清华学校收入,为美国退还庚子赔款,总数为2004756元,最近三年因清华学校建设项目支出,基本上已经用完,所以本届收入减少。15

   不难看出,政府的回复是避重就轻,对小额税收数字变动情况解释比较详细,但是对于质问书中最重要的第七条,即关于民国五年度所列的增收赋税厘金5千多万元,并未作出具有说服力的解释,而此条税收数字为减收总额的近七成,是总预算收入变化最为重要的内容,也是陆才甫质问书最为关切的问题。

在6月17日众议院院会上,龚心湛进一步阐述发行民国八年公债案的理由,“现在八年度预算业经编就,政府虽厉行核减支出,增加收入,然不敷之数仍有二万万元之多。即以前项八年短期公债填补,计尚短少一万六千余万元,自非再筹大宗收入,不能达收支适合之目的。”16议员王伊文对政府发行公债有不同意见,一是公债数额不可行,“今则南北之争未息,商务停滞,民力凋敝,阛阓萧索,与元年军兴以后情势相同,迥非(民国)三年所可比拟。乃三年时尚不敢以额巨期长之公债发行,而今日反欲责以巨额二万万元,长期二十年之公债,自必势所难能。至预算之足,其原因在军费之增加。”二是公债担保品问题。八年公债以国家田赋收入作为担保,现在各项税收抵押殆尽,只有田赋维持国计。“倘因国内一时未能募集以之抵押外人,是抵押者公债其名,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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