返回上一页 文章阅读 登录

严泉:现代中国的国家建构:路径之辩

更新时间:2018-06-04 23:37:44
作者: 严泉 (进入专栏)  
袁在10月25日、11月4日两次通电中公开抨击宪法草案的政体设计。对于宪法草案中紧急命令权的限制性规定,袁表示:“名予大总统以此权,而实操诸委员会少数议员之掌握。”袁认为弹劾权的规定“审判既由议院弹劾,复由议院审判,无异以原告为问官,罪名又由其认定,而其同意人数,比约法则大行减少。凡皆所以达其容易推倒政府之目的。”对草案取消了原来《临时约法》中总统有制定官制官规的权力,袁又滋生不满,“此条文中隐含有官制官规为普通法律之解释。则行政机关之组织,及职权之运用,无复敏活之余地矣。”关于宪法解释权,袁忿忿不平地说:“而宪法之提案修正及解释,统纳入国会权力范围之中。行政机关无复裁量之余地。”[20]弱势总统权力的规划,还意味着北洋派政治权力在未来制度实施后将进一步丧失,其既得政治利益也会受到重大损害。所以袁世凯认为宪法草案是“消灭行政独立之权,比较临时约法弊害尤甚。”这种削弱大总统与政府的威信作法,“使对内对外均无以保其独立之精神,而为国会之役使。”[21]这些是作为政治强人的袁世凯断然不能接受的。

   至于当时作为国家根本大法的《临时约法》,问题更是太多。如在行政与立法权力关系设计上,与当时实行责任内阁制的法国、英国不同的是,《临时约法》赋予议会同意权与弹劾权,但是政府缺乏制约议会的解散权。在责任内阁制国家里,当政府与议会发生政争时,政府拥有解散权,即有权提前解散议会,重新选举立法机关。而《临时约法》却没有规定解散权,形成政府缺乏反制议会的单向权力制约关系。在民国早期(1912-1927年)实际政治运作中,解散权的制度性缺陷对政治转型造成的消极影响是非常显著的。当国会与政府发生政争时,作为政府的一方并不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举,以此来解决政治冲突,最后采取的只能是体制外非法的武力解散国会方式。

   有学者认为:“历史学家们经常责备袁世凯破坏约法,但是临时约法本身由于存在许多模糊不清的地方而备受批评。袁世凯不能控制内阁,内阁总理也不能。总理不是代表参议院多数党,他不能控制预算或者是地方政府。参议院可以弹劾政府,但是政府并不能解散参议院。”[22]所以立法与行政机关“万一发生争执,双方都没有合法的手段来制约对方”。[23]与民国早期其他几部宪法或宪法草案不同的是,《临时约法》在多数时期一直是扮演国家宪法的角色,发挥了实际作用,因此其制度性缺陷造成的实际影响是值得重视的。从某种意义上讲,民初宪政在袁世凯死后依然没有走出困境,虽然有军阀干政等外因,其内因则是临时约法的制度性缺陷,难以化解总统、内阁与国会三者之间的权力矛盾。

   无论是1912年《临时约法》的“因人立法”,还是1913年《天坛宪法草案》“超议会制”政体,既没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益,也没有从制度创新方面实现北洋集团提出的正当的权力目标,从而失去了北洋派对政治制度变迁的支持。对渴望在新体制中攫取更多的权力与利益的北洋政治集团来说,由于政治目标在宪政制度框架设计中落空,不满之情是难以抑制的。民主转型也因此失去了对他们的吸引力,更无法奢望获得他们的支持与推动。制宪最后的失败,恰好是北洋政治集团害怕在未来的政治制度变迁中丧失已有权力,激烈反对的结果。

   在制宪过程中,有关议会制或总统制的政体选择,当然涉及到权力分配,“参与立宪的利益(或利益集团)是多元的,立宪的过程必然是一个协商和妥协的过程,由此产生的宪法也必然是一个多元利益相互妥协的产物。”[24]这是制宪政治的常态。有学者将宪法上的妥协分为形式、实质与制度上三种方式。其中实质上妥协(实质性妥协)是指在双方的某种利益分别得到实现的前提下就原则问题达成妥协,表现为双方互相让步、一方忍让以及价值兑换三种方式。制度上的妥协(制度性妥协)是指在多元格局中国家制度安排以价值中立为指针,并做到权力互相制衡。[25]实质性妥协虽然能够在一些具体问题上达成协议,但是由于缺乏制度保障,这种协议不具有约束力,往往无法遵守。比照美国制度性妥协的立宪模式,辛亥革命时南北双方达成的妥协,其实是一种权力分配的实质性妥协。正是考虑到当时内忧外困的政治现实,南方的革命党人才不得不做出妥协,同意袁世凯担任临时大总统。但这只是一个政治策略,对袁世凯只是暂时性的使用。待革命危机过后,革命党人仍然准备重新掌权。南北议和时同盟会根据总长取虚,实长取实的原则,设想总统取虚,总理取实,期望架空袁世凯的权力,或者让袁世凯成为过渡性质的总统。

   即使是在1913年制宪进程中,民国国会虽然通过总统可以连任一次的《大总统选举法》,并且选举袁世凯担任正式大总统。这种妥协仍然是实质性妥协,更多的是对政治现实的承认,并不具有实质意义。特别是与未来的政治收益相比较,更是微不足道。北洋派也充分认识到这一点,认为《天坛宪法草案》设计的政体制度,“盖其宗旨,本欲使大总统处于无权之地位。今则宗旨固已贯彻矣。”[26]这种政治制度只要实施,必然是“行政实权,在众议院而不在大总统。所谓大总统行政权独立,亦有名无实,其真正独立者,只余国会与法院而已。故此种制度,只能称之为二权分立主义,不得谓之三权独立主义。”[27]

   其实考虑到中国行政集权制度传统、北洋派总统权力与国会各政党立法权力的不同利益诉求,合理的宪政制度选择可以是类似于当代法国的“半总统制”。意大利学者萨托利所说“因为最适用的政体,就是最好的政体。”[28]这种政体制度兼有总统制与议会制的长处。一方面总统有相当大的政治实权,政府总理对总统负责。可以满足袁世凯这样的政治强人对实权总统地位的权力需求。另一方面行政与立法关系容易协调,当政府与议会发生冲突时,总统在同总理及议会两院议长磋商后,可以宣布解散议会,重新举行选举,在宪政制度框架内解决总统与议会的政治冲突。当代法国“半总统制”政治运作相当成功,不但造就了一个强总统,而且产生了一个相对稳定与有效的内阁。20世纪第三波民主化经验也证实,“对民主转型国家而言,半总统制比纯粹的内阁制或总统制更有吸引力。”[29]

  

三、反思现代国家建构的制宪模式

  

   书中提到解决政治失序的途径,可以有两个:“一个是迅速建立强有力的中央政府,平定各种封建势力,以行政权力恢复秩序,维护稳定;另一个是持久的,各种政治势力协商妥协,建立以宪法为核心的宪政秩序,将革命所释放的各种政治力量,吸纳到议会这个蓄水池里面,以避免一触即发的二次革命冲动。这两种途径,前一种以中央权力为中心,速效而不稳定,后一种以重树权威为目标,艰难而具有持久性。辛亥之后的中国,选择的恰恰是走向权力之路。民国初年的三派势力:无论是袁世凯、进步党还是国民党,目光都盯着权力的争夺,而忽视了权威的重建。”[30]

   其实追求权力与建立权威其实是不矛盾的,而且权力分配问题是不能回避的。从理性选择的视角观察民初的制宪活动,国会议员与北洋派都是为了实现自身政治利益最大化而参与制宪活动,“从利益角度的分析来看,人们追求民主制度的动机是因为,在大多数时候民主制度能够实现每个人的利益。”[31]但是民国国会主导了制宪权,政府提出的由中央、地方政府与国会共组宪法起草委员会的议案被国会否决。不仅于此,国会制宪会议先后拒绝了总统袁世凯提出的增修临时约法部分条文、政府派员列席制宪会议等要求。

   因此,民国初年法国式议会制宪的立宪模式是需要反思的。这种模式是指宪法草案由选举产生的制宪议会成立起草委员会负责制定,经议会议决后或是直接生效,或是经公民投票通过后生效。这样做则完全排拆了其他政治利益集团参与制宪的可能性,国会以外的政治势力的利益要求在制宪过程中获得表达的机会是很小的,体现在宪法草案条文中的困难就更大了。这种模式的特点是封闭性的,缺陷是制宪结果往往流于形式与空谈,并不能被包括政府在内的各个利益集团接受,宪法实施的可能性与持久性不强。法国在200年内,总计12部宪法,平均每16年产生一部,换言之,平均每一代人一生要经历三次以上的宪法危机。民初制宪就属于这种法国式国会制宪模式。

   关于法国式制宪议会模式的缺陷,梁启超在民国初年的看法非常有预见性。他有五个理由反对国会制宪模式。一是“起草员不宜过多,以免言庞事杂”,但是民国国会却是人数过多,两院议员将有八九百人;二是国会公开集议,不易保密;三是“宜将国中最有学识经验之人网罗于起草员中”,国会未必能够全部网罗适于编纂宪法之人;四是“宜聘请东西洋法学大家数人为顾问,以收集思广益之效”,但是国会如果聘用外人为顾问,却有失威严;五是“国会为政党剧竞之场,选举委员势不能不杂以政党之臭味,委员会成立后,政党分野亦终难消灭。”[32]关于制宪模式的类型,民国初年就有论者提出美国式与法国式制宪两种模式,“美之制定宪法,特设机关,不惟无改政之繁难,且籍以收统一之效果。法之制定宪法,由国会起草,盈庭聚讼,党见纷歧,亘百年而未定。”[33]

   与法国式议会制宪模式相反的是美国式制宪会议模式。1787年美国制宪会议的55名制宪代表来自各州,不仅有国会议员、州议员,还有州长、法官、律师和军人等许多利益集团的代表。制宪会议不同于一般意义上的立法会议,实质上是一种中央与地方各种政治利益集团参与制定宪法的政治会议。只有在开放的制宪会议模式中,各种利益才可以兼容性的,而不是单一与排斥性的。正如麦迪逊曾经精彩地论述对付政府野心的唯一办法就是“以野心对抗野心”。而遏制利益最大化的唯一办法也是“以利益对抗利益”。只有让各种政治利益集团参与制宪工作,才能有效遏制任何单一性的利益诉求。

   第二次世界大战后现代国家建构的制宪政治实践,以德国经验最为成功,而德国采用的正是典型的美国式制宪会议模式。1948年9月1日,制宪会议在波恩正式组成,各州议会共派出65名代表参加,至1949年5月8日,制宪会议多数通过《基本法草案》,同月23日《基本法草案》获得西部11州批准后正式生效。《基本法》虽然历经多次修改,但一直到德国统一后,仍然保持正式宪法的地位不变,并深受好评,“德国人民之绝大多数不仅尊重且接受基本法。”[34]与德国相反,俄罗斯在苏联解体后的制宪历程却是相当坎坷。从1992年开始,政府与议会分别制定了宪法草案,特别是议会方面“反复强调新宪法最终应由人民代表大会通过或根据人民代表大会决定提交全民公决。”[35]虽然双方一度达成妥协,同意召开各方代表参加的制宪会议讨论宪法草案,但是不久议会代表因不满草案内容而缺席抵制制宪会议,双方矛盾再次升温,最终演变为流血的1993年“十月事件”。叶利欣总统在战胜议会之后,采用了类似美国式制宪会议模式,即由政府主导的制宪会议通过政府提出的新宪法草案,然后采用公民投票的方式于同年12月生效。

   长期以来,法国式制宪议会模式被认为是制宪模式的主流,其主要依据是其符合西耶斯的人民制宪权法理。西耶斯认为,主权属于国民,一切公共权力来自国民意志,国民意志永远是合法的,它是一切合法性的根源。制定宪法不是已组成的权力机构的事,而是由国民委托的、拥有特别权力的代表组成的制宪机构的事。从根本上说,国民不屈从于宪法,宪法从属于国民,只有国民有权改变宪法,判断宪法引起的争端。西耶斯强调“如果我们没有宪法,那就必须制定一部:唯有国民拥有制宪权。”[36]按照人民制宪权的法理,制宪议会作为全民的代表,其地位是神圣的,其合法性来自多数民意,只能通过选举产生。

但是从立法意义上讲,“通过立法程序而制定的宪法实际上并不具有比其他任何法规更高的权威。从理论上讲,任何后续的立法机构都可以随意修改、增加、否定,甚至违反宪法。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/110305.html
收藏