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周黎安:中国政府治理的变革与现代化

更新时间:2018-05-30 22:03:05
作者: 周黎安  
辖区企业和产业参与市场竞争的结果以反馈的形式又引导辖区内的官员与企业家携手合作,优势互补,寻找有竞争力的特色产业。“官场+市场”塑造了地区经济发展战略、产业政策与增长路径的多样性及地区间的学习效应。

   在经济转型与发展的过程中,我们既需要市场企业家不断创新发展,也需要敢于引领制度、政策和发展战略创新的政治企业家精神。从僵化的计划经济体制向市场化方向改革,不仅需要具备突破传统体制的勇气和探索改革的智慧,经常还需要面对既得利益的阻力和承担政治风险。而推动区域经济发展对于地方官员来说更是一项复杂而具有挑战性的战略任务。一个地区的经济发展不仅需要地方政府的“亲商”态度与政策,更重要的是,如何利用其资源禀赋和制度条件发展优势产业,吸引人才和投资,克服市场失灵,进行制度和机制创新,提供良好的基础设施与政策环境,最终在地区经济竞争中胜出,这需要地方官员的战略和创新思维。总之这些方面都呼唤地方官员的政治企业家精神,在艰难性、挑战性和创造性方面丝毫不逊色于市场企业家精神。“官场+市场”模式恰好催生了政治和市场两种企业家精神的同时涌现和密切结合。

   官员激励和政府治理是各国的难题,在发展中国家,腐败和低效的政府尤其成为经济发展的主要杀手。中国地方官员的晋升锦标赛通过在政府部门引入竞争机制,同时又结合地区间和企业间的市场竞争,创造性地给出了中国特色的解决方案。 “官场+市场”的双层竞争机制为中国经济高速增长提供了原动力。

   然而,“官场+市场”并非完美的增长机制,它有其擅长之处,也有短板和不足。官场竞争与市场竞争虽然都是一种竞争机制,但毕竟是性质不同的竞争方式。官场竞争因为晋升职位有限,只提拔少数的胜者,这使得官员之间的竞争更接近零和博弈(市场上企业竞争更接近正和博弈),导致其竞争动机强烈而合作动机不足。这种冲突最早期的形态是地方市场保护主义和地区封锁,到后来演变成跨行政区划企业并购和重组的困难,到区域合作(如经济一体化、污染治理的跨地区协作)进展缓慢,到市场监管和司法的地方保护主义,都与政治锦标赛的零和博弈的性质有关。

   另外,地方官员在一方任职有任期和年龄的限制(企业竞争则不受这两者的限制),官员的短期化行为难以避免,加之官员主要关注被上级考核的“硬指标”(如GDP、财税和招商引资的增长),而忽略那些关系民生但在考核体系不受重视的“软指标”(如教育、医疗、环境治理等公共服务)。在我国,环保、教育、医疗、质检等都是辖区属地化服务,没有跨地区竞争,因此从我们的视角看,这些领域恰好是 “官场竞争”和“市场竞争”的双重竞争机制失灵的领域,因而社会积怨甚多。过去40年中国经济增长模式所面临的大多数问题,比如经济增长的粗放性、环境污染、教育医疗与社会保障投入不足、地方债务等等问题,也可以在“官场+市场”的视角下加以解释。

  

政府治理的变革、转型与未来展望


   上世纪九十年代中期以来,随着市场经济的迅速发展,传统的属地化的行政发包体制正面临着严峻的挑战。当中国沿着市场化的方向改革传统计划经济,沿着经济开放的方向拥抱自由贸易和全球化,中国传统的政府治理就处于前所未有的深刻转型之中。

   传统的单位制逐渐瓦解和消失,属地化联系逐渐解除和削弱,人员和资本的跨地区流动性日益增强。建立一个全国性、一体化的市场经济需要打破各类形式的地方保护主义与地区歧视,建立一整套超越属地局限的基础设施和制度环境,比如贯通全国的发达的交通通讯基础设施,覆盖全国且跨地区可携带的医疗和社会保障服务、最低收入保证及失业救济金制度,涵盖环境保护、质检、卫生、安全生产等诸多领域的全国统一的市场监管标准和行政执法体系,能够抑制“地方保护主义”的司法制度体系等等。而建立这些庞大的基础设施与保障监管体系,一是需要提高国家财政汲取能力,二是需要大规模改革传统的以属地关联为基础的传统政府治理体制。

   1990年代中期之后,纵向行政发包制和横向竞争锦标赛的传统模式都面临着系统性的转型。其中的首要转型就是垂直化管理的浪潮。从银行开始,到海关、国税、工商、土地、纪检、司法,各部门都在由原来以“块块为主”的属地管理,慢慢转向中央或省内垂直管理。这些年流行起来的各式各样的项目制,也是垂直化管理的体现:上级部门以项目形式提供专项转移支付,这些都在加强中央部委或上级部门的力量,削弱地方政府的自由裁量权。

   1990年代以来,国家财政预算体制经历了非常大的变革,比如实行国库集中支付,收支两条线,也就是说,政府部门从原来的收支挂钩,改成收支脱钩,目的是减少其中的腐败或者其他的问题;此外,财政预算体制改革还包括实行全口径预算、取消预算外收入和小金库等等,这些都是对原来财政包干制的改革。现在新一轮的财税体制改革又提出要重新划分中央和地方的事权和支出责任,适当增加中央政府的事权,省直管县和乡财县管的改革,这些也都是财政和预算体制改革当中非常重要的环节。

   另外,政府转型中还体现在锦标赛竞争方面,中央强调淡化GDP的考核,过去以经济增长为中心的政治锦标赛经历一系列的调整。我们不再简单以GDP论英雄,而需要加大对环境治理、改善民生和技术创新、产业升级的考核力度。与此同时,对政府权力运用的各种制度约束在增强,强调依法行政、依法治国,让权力在阳关下运行,强调程序和过程的重要性。即使结果证明是好的,只要政府决策和行为触犯了法律或法规,也要对政府当事人进行问责。

   中国下一步政府治理的现代化主要面临三个挑战:

   第一,如何重新界定政府与市场、社会的边界,在发挥市场决定作用的同时也发挥“有为政府”的作用。目前中国政府仍然是一个强政府,大包大揽,经常扮演“一只闲不住的手”;市场与社会的任何一方面的发展高度依赖于政府,也受到政府的严厉管制。如何进一步简政放权,大力推进行政审批制度的改革,降低非国有企业进入市场的门槛,让市场发挥资源配置的决定性作用,这是改革的“深水区”,来自行政部门的阻力很大,但又是必须跨越的一道门槛。与此同时,中国在相当长的一段时间内,经济发展仍然是中国面临的中心问题和第一要务,地方竞争,尤其是地方政府的竞争在未来还将是一个重要的激励机制,如何在新时代的背景下完善政治锦标赛体制、发挥其独特作用是一个值得探索的问题。

   第二,如何创新界定中央与地方的权力和责任边界,维持中央集权与地方分权的平衡。迄今为止,中国改革最重要的成功经验就是地方分权与地方竞争推动了地区创新与发展,进而推动了经济改革与高速增长,这个成功模式在现在仍然有借鉴意义。应对传统属地发包出现的地方治理问题一律采取垂直化改革的思路并非万全之策。这些权力的上收一方面削弱了地方政府的职权,限制了地方政府因地制宜和创新发展的空间,另一方面也有可能增加政府部门的官僚主义和低效率,由此垂直化改革是有很大代价的。历史上央地关系反复出现的“放权-收权循环”说明仅仅依靠央地政府权力的收放不能解决问题。事实上,导致这一问题的根源是自上而下的决策与监督机制,使得中央政府面临严重的信息不对称。如果引入有效的自下而上的监督和评价机制,加上法治的力量,这些市场与社会的监管权力不上收也可以避免地方政府的道德风险。

   第三,面对各式各样的政府治理的挑战,我们如何去实现官员激励和约束的平衡。我们说,传统上中国政府治理是一个鼓励“放手做事”的体制,在锦标赛竞争和市场竞争的双重压力之下,地方官员大胆冒险与创新。只要结果被证明是成功的,即使创新实践有可能违背了当时的规定和法律,地方官员的创新也可能得到首肯和奖励。随着政府治理规范化和制度化,地方政府的决策和行动空间显然在不断缩小。我们更强调“束手做事”,要依法依规,在有限的空间、甚至是不断被压缩的空间里,地方官员要完成领域广泛的发包任务。而随着淡化GDP考核,做错事可能被事后追责,锦标赛竞争的激励可能又在减弱。

   简言之,传统政府治理更倾向于强激励、弱约束、结果导向,而现代化治理更强调弱激励、强约束、结果与程序并重。如果政府是一个有限政府、小政府,弱激励、强约束带来的问题还不严重,因为此时最主要的是依法合规,不造成权力滥用。但是,中国在相当长的时间里强政府仍将存在,更重要的是,在地区经济发展过程中,地方政府尚有许多有为空间,弱激励和强约束防止了权力滥用,但也有可能带来政府不作为、庸政懒政的问题。

   给定上述政府治理的挑战,我认为下一步的改革应该围绕以下几个方面展开:

   第一,进一步改革地方官员竞争的锦标赛制度,完善指标考核体系,让创新、绿色、环保进入官员晋升的指标体系,在经济发展之外发挥重要的指挥棒的作用,继续让锦标赛竞争、地方竞争成为制约、激励地方主要官员的重要机制。根据各地的经济发展和自然条件,不同地区可以尝试有区别的绩效考核体系。与此同时,加强对地方官员决策和行为的长期影响的考核,如地方政府债务状况和生态环境长期影响的考核,注重地方经济发展的连续性和可持续性。

   第二,在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核,在公共服务方面引入跨政府部门和地区间的竞争机制。比如利用体制内已有的监督和评价机制,如人大和政协对官员绩效的评价,这个评价应该对官员的晋升和任免发挥一定作用。另外也可利用现代移动互联技术,让百姓和企业及时评价政府部门的服务态度和效率。如同滴滴出行的司机必须接受乘客的点评,司机的口碑和顾客评价决定其抢单的能力。政府公务员以及相关职能部门也必须接受“客户”“受众”的点评,最终的评价结果应该公示,在跨部门间进行排名评比。评价结果的公示和排名可以变成“倒逼”公务员和相关政府部门改善服务态度、提高服务效率的强大力量。百姓的评价应该侧重在与民生息息相关的公共议题上,如教育、医疗、民政服务等,而企业的评价可以侧重在营商环境、行政服务效率及公务员廉洁自律等方面,可以考虑建立跨地区的营商环境排行榜。

   第三,寻求中央集权与地方分权的平衡。引入多重的制衡和监督地方政府的方式之后,中央政府下放权力面临的信息和监督约束被大大放松,中央放权的两难困境在很大程度上可以避免。更多的权力可以下放给地方政府(如征税权和借债权),同时对地方政府干预全国性公共产品的供给的行为加以制约和限制(比如维护全国统一市场,消除地方保护主义和劳动力的地域歧视),中国传统的治理模式才有可能发生根本的改变。中央和地方的事权要进行重新调整,中央政府要加大支出责任,加大转移支付的力度,逐渐完善地方政府的事权与财力的匹配。

   中国政府治理具有人类历史上最悠久的历史和传统,要告别中国传统的政府治理,走向符合现代化特征的政府治理,将是一个非常漫长和艰巨的过程。过去传统制度的惰性、惯性经常会导致传统制度回归的现象发生,因此政府治理的现代化必须采取渐进方式,依靠持续的努力才可能完成。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:澎湃新闻
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