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黄小虎:城市化和城市发展与土地财政和土地金融

——与赵燕菁同志商榷

更新时间:2018-05-27 23:50:33
作者: 黄小虎  
仅供五、六个领导干部健身。据有关机构调查,类似这样的鬼城、空城,在全国绝非少数,造成的浪费难以计数。把这些地方的这类投资称为一道“鬼门槛”,恐怕倒比较恰当。

   总之,燕菁同志的门槛论,缺乏充分依据,因而不能成立。

   党中央早已明确提出,要充分发挥市场对资源配置的决定性作用,同时更好地发挥政府的作用。我认为,在城市发展领域落实中央精神,要重点解决好以下问题。一是制定城市规划,要加大公众参与和专业机构参与的力度,建立相应的体制机制;二是提高规划的法律地位,应由人民代表大会审批、发布规划,任何人包括政府,不得随意违反规划。国家监察、检查机关,应将违反规划行为纳入查处范围。三是大力培育各类城市建设的投资主体,逐步实现投资多元化,减少政府性投资的比重。政府投资的来源,包括出让国有土地使用权收入、纳入预算的政府债务收入等,但不允许用土地抵押融资。四是政府把工作重心放到监督、保证规划实施,落实空间用途管制上来。同时,加强对市场的监督、管理,加强对市场主体的服务,等等。

  

三、怎样看待信用创造货币?

  

   赵燕菁同志认为,“货币发行规模,取决于货币背后的信用而非GDP本身。”“通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。”“中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’。”

   概括一下以上燕菁同志的语录,意思是政府依靠土地融资,是把投资以后若干年里的可能产生的收益,提前预支变现为当下就可以使用的货币。之所以可以这样做,因为货币发行并不受实体经济的制约,而取决于信用制度。更简单的概括是,信用创造货币。

   在讨论信用问题之前,有必要再强调一下,土地财政和土地金融是两个不同的概念。包括我在内的许多人,往往把两者混在一起,统称为土地财政,其实是不准确的。

   土地财政是指政府出让国有土地使用权收入,及与土地有关的税收如耕地占用税、土地增值税等,这都是有法律、制度依据的。土地金融是指政府拿土地做抵押,向银行贷款,属于政府负债。这样做,没有法律依据,是打了制度的“擦边球”,因为制度允许政府作为国有土地所有权的代表经营土地。

   政府为什么要触碰法律,去向银行借钱?因为土地财政不能满足需要。政府征地约40%是基础公益用地,30%是工业用地,都不挣钱甚至贴钱,只有30%经营性用地可以卖钱。算下来,发达地区可能有盈余,不发达地区搞不好还有亏欠。国家对土地出让金的使用,也有比较明确的规定,如要拿出一定比例用于农业、水利、教育等,能用于城市建设的有限。当年,国家又不允许地方政府向社会发行政府债券,控制很严。于是地方政府就钻空子、打擦边,用土地抵押向银行借款,承诺用未来土地出让收入或财政收入偿还,形成土地金融。

   燕菁同志所谓信用创造货币,主要是指土地金融。但他在文字表达上,时常和我一样,误把土地金融说成土地财政。

   发行货币的权力不在商业银行而在中央银行,正常情况下,中央银行根据社会产品的总规模和货币周转速度,决定货币的发行数量。商业银行在货币总量的约束下,开展以存贷平衡为原则的信用活动,目的是充分利用社会暂时闲置的资金,使分散的资金够集中使用,有利于扩大再生产,有利于技术进步。在这过程中,储户利益有保证,银行也可以赚取存贷利差,但是并没有创造出新的货币来。

   商业银行的存贷平衡如果被打破,譬如发放了过多的贷款,或者大量贷款不能按期归还,银行就不能按期支付储户的本金和利息,产生信用危机。如果商业银行普遍出现信用危机,不仅会打乱正常的经济运行,还可能导致社会动荡和危机。这时,为了经济和社会稳定,为了挽救商业银行的信用,中央银行就可能被迫增发货币。这是一种非正常的货币发行,理论界称之为超经济发行。超发的货币,是由信用危机引起,与正常的信用无关。目前,我国金融领域里,就存在货币超发的问题。

   商业银行贷出去的钱,其实并不是银行的,而是储户的,包括私人存款、企业存款和暂不动用的财政资金存款。最近不到20年间,全国各地方政府纷纷以土地抵押,向银行借款的数额巨大。其结果,必然会对老百姓消费和企业生产经营的资金需求,产生挤出效应,使银行信贷不能满足民间经济活动的需要。中、小企业和民营企业,普遍存在的贷款难和资金饥渴,就是一个具体表现。另外,上文已经分析,政府投资效益比较好的,主要是经济发达地区,多数不发达地区政府投资效益不好,一些地方不能按时偿还银行本金和利息,只好靠借新债还旧债维持,使银行的信用面临很大风险。为了维护商业银行的信用和社会稳定,中央银行在经济规模没有扩大的情况下,被动地增发新的货币。这些超经济发行的货币,必然会对货币的购买力产生稀释作用,即所谓通货膨胀。通货膨胀首先会体现在供不应求的产品上,当前我国最突出的表现,一是城市住房价格高得离谱,一是农业生产资料价格居高不下,严重损害广大城市居民和农民的利益,也损害实体经济的发展。

   我国的地方债,主体是土地金融,即政府信用贷款。2003-2013年,地方债从不到5万亿增加到18万亿,规模大大超过土地财政。2014年中央对地方债进行清理甄别,2015年开始债务置换,最新研究表明,2017年地方政府债券14.74万亿,非债券形式债务1.73万亿,累计债务余额16.47万亿,约为当年GDP的22%和地方财政收入(含土地出让收入)的180%。地方政府债务的迅速扩张,带动了居民债务(主要是住房贷款)和企业债务的飞速增长。目前我国总体债务量(不含金融系统债务),已达GDP总量的240%,而且杠杆率还在加快增长,孕育着比较大的金融风险。

   这个问题,引起中央高度重视,在前几年提出供给侧结构性改革和“三去一补”基础上,现在又把防范风险特别是金融风险,作为当前经济工作的首要任务。去杠杆、防范金融风险的一个重点,就是控制、规范地方政府的债务增长。目前的主要做法是,严格禁止地方政府再用土地做抵押向银行借款,同时分几年公开向社会发行政府债券,用以置换过去遗留下来的土地金融债务。预计2018年能够全部置换完毕,那时土地金融就退出历史舞台了。政府债券向社会发行,可以减轻银行的压力,有助于防控系统性金融风险。发行政府债券有规范的程序,阳光操作,有助于上级和人民群众加强监督,减少政府行为的盲目性。土地金融退出,但国有土地有偿使用制度不会改变,因此土地财政还会存在。至于由谁来担任国有土地所有权的代表,可能仍然是需要探讨、解决的问题。

   综上所述,可以看出,赵燕菁同志没有搞清正常的货币发行,与非正常货币超发的区别。他把政府信用风险引发商业银行信用风险,迫使央行超发货币,说成是信用创造货币,而且断言货币发行不受实体经济的制约,显然违背基本的金融经济规律,是十分错误的。

   需要指出,赵燕菁同志并非信用创造货币论的最早发明人,大约300多年前,英国资产阶级经济学家约翰·罗,就提出了这一理论。约翰·罗是古典经济学重商主义学派晚期的重要代表人物,主要著作有《论货币和贸易》、《关于货币的考察》等。他认为,“利用银行来增加货币,是迄今所采用的最好的方法”。“信用是必要的,而且也是有用的。信用量的增加与货币量的增加有同样的效果,即它同样能创造财富,繁荣商业”。“通过银行进行的信用创造,在一年内增加的货币量比从事十年贸易所增加的多得多。”他先后向欧洲各国建议,建立以土地为担保品发行纸币的特殊银行,说这样的银行具有无限创造信用的能力。通过银行实行信贷扩张政策,可以使国民经济具有更大的活力。他的理论和主张,没有被英国采纳,却在法国得到了实践机会。

   1716年,急于解决严重财务危机的法国王室,批准约翰·罗成立法国第一家银行,先是私人银行后又改为政府所属的皇家银行。他大量发行纸币,取代金银成为主要的流通、支付手段,以致用金银兑纸币还要贴水。随后,约翰·罗又成立密西西比公司,法国政府授权该公司负责法属密西西比河流域等殖民地区的开发,后来更是几乎垄断了法国全部对外贸易和殖民活动。约翰·罗一方面毫无节制地发行纸币,一方面不断增发公司股票,用发行收入替政府还债,化解了王室的财务危机。充足供应的纸币,保证了股票价格节节攀升,人们争先恐后地疯狂购买,股价曾在半年时间上涨300多倍。约翰·罗也一时间成为法兰西英雄。然而,是泡沫总要破裂。1720年的一个偶发事件,使人们意识到纸币不可靠,纷纷涌向银行挤兑金属货币,银行终因无力兑付而倒闭,公司也被清理。人们手中的纸币成了一文不值的废纸,股票价格也跌跌不休,无数人因此倾家荡产,约翰·罗也逃离法国。由于银行信用像过山车一样膨胀又崩塌,使法国经济受到重创,陷入长期萧条。这是欧洲近代经济史上一个重大事件,加速了重商学派的衰落和重农学派的兴起,并受到经济学界的持续关注。

   例如亚当·斯密认真研究约翰·罗的理论和实践,既肯定信用有积极作用,又认为不能过度依赖信用。他说,“和足踏金银铺成的实地相比,这样由纸币的飞翼飘飘然吊在平空,是危险得多的。管理纸币,若不甚熟练,不用说了,即使熟练慎重,恐仍会发生无法制止的灾祸。”他认为,约翰·罗如果不过分扩大信用,“也许还有力量履行一切的义务。但他以后所作的措施,使全局归于失败。”

   马克思在《资本论》和其他著作中,也多次引用和评论约翰·罗的理论。针对罗的信用创造货币的观点,马克思一针见血地指出“实际上,纸蝴蝶,即单纯的货币符号,在公众中飞舞,并不是为了‘抛弃’贵金属的基础,而是为了把它从公众的钱袋诱入空虚的国库里去”。马克思既肯定“信用制度加速了生产力的物质上的发展和世界市场的形成”,又指出信用加速了资本主义“矛盾的暴力的爆发”。他说:“正是这种两重性质,使信用的主要宣扬者,从约翰·罗到伊萨克·贝列拉,都具有这样一种有趣的混合性质:既是骗子又是预言家。”

   赵燕菁同志与约翰·罗一样,都主张信用创造货币,由于他们所处的历史时代和想解决的问题,有根本性区别,因此不能把二者相提并论。但是,从历史中汲取经验教训,还是十分有必要的。

   约翰·罗的时代,信用货币制度处于萌芽、初创阶段,一切都在摸索,混乱是摸索的代价。我们今天的货币制度,本质上就是信用货币制度,但有了300年经验积累,已经日臻成熟。300年的基本经验,就是信用发展不能脱离实体经济的制约。为此建立中央银行与商业银行分工制度,中央银行负责货币发行,并监督商业银行的运营;商业银行在货币总量控制下,按照存贷平衡的原则,负责日常业务。一旦商业银行的存贷平衡被破坏信用的行为所打破,中央银行就会被迫超发货币,严重了,就可能产生类似于当年法国的混乱。这是世界上任何国家的政府,都必须坚守的一条底线。

  

四、结束语

  

   本文从三个角度,分析了赵燕菁同志一些片面的或不正确的观点。我认为,这些分析还远远不够,还有一些问题或角度,本文并没有涉及。例如,土地金融行将退出,退出以后,城市建设要不要发展,如何发展?城市建设领域,政府和市场的边界在哪里?社会主义可以集中力量办大事的优越性如何体现?税收制度要不要改,能不能改,怎样改?振兴乡村战略与城市化是什么关系?这些问题都值得深入探讨。

   另外燕菁同志还有一些概念运用不恰当,甚至观点错误。例如他说城市地价是公共服务的投影,这表明他对马克思的地租理论一无所知;他说计划经济时期,经济被分为农业和工业两大部类,这说明他对新中国的历史不够熟悉,也表明他对马克思的再生产理论很不了解;他说政府就是个企业,住房是政府发行的股票,房价是货币的锚,都涉及到一些基本理论问题,也值得进一步研究。

   所有这些,我限于能力和水平,不能一一论列,只能提出问题,聊供燕菁同志和大家参考。

   最后说明,我年轻时没有接受高等教育系统培训的机会,后来忙于工作,主要靠自学,因而理论基础不扎实,所论难免有谬误,敬希燕菁同志和大家谅解、批评!

   主要参考文献:

   1.布赖恩·贝利:《比较城市化》,商务印书馆,2012;

   2.马克思:《资本论》第一卷,人民出版社,1975;

   3.武廷海、高元:“第四次纽约大都市地区规划及其启示”,2016;

   4.清华同衡国际情报室:“东京:如何通过城市规划支撑全球城市建设?”,2017;

   5.陈仲丹:“规划华盛顿:美国首都是怎样建成的”,2015;

   6.张晓晶:“积极稳妥去杠杆 实现高质量发展”,2017;

   7.常欣:“对地方政府隐性债务风险的思考”,2017;

   8.刘磊、王宇:“居民杠杆率与金融稳定”,2017;

   9.贺力平:“何谓‘明斯基’时刻”,2017;

   10.约翰·罗:《论货币和贸易》,商务印书馆,1986;

   11.张念瑜:“约翰·罗与‘密西西比泡沫事件’”,2016;

   12.马克思:《资本论》第三卷,人民出版社,1975。

   (2018年5月22日星期二)

  

  


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本文责编:陈冬冬
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