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赵树凯: “大包干”政策过程:从“一刀切”到“切三刀”

更新时间:2018-05-18 17:42:19
作者: 赵树凯 (进入专栏)  

  

   摘要:农业大包干的政策过程,是农村改革最艰难、最关键的阶段,历时三年。1982年1月中央一号文件标志着这场政策争执落幕。在确立农民自主选择的政策原则之前,经历了三种政策形态:“一刀切”政策是指对于包产到户一律否定,持续时间从1978年12月到1980年9月;“切两刀”政策是指分两类地区,即贫困地区可以搞,一般地区不要搞,持续时间从1980年9月到1981年3月;“切三刀”政策是指分三类地区,即贫困地区实行“包产到户、包干到户,中间地区实行“统一经营、联产到劳”,发达地区实行“专业承包、联产计酬”,持续时间是1981年3月到1982年1月。这种政策变迁并非规划、设计、导演的过程,而是顺流而下、顺势而为的过程。在这个过程中,农民步步紧逼,政府则节节退让。在政府退让过程中,高层领导内部不断发生意见分歧,有的主张节制农民,甚至改造农民,有的主张顺应农民、追随农民。不同意见的交锋和演变,构成高层政策过程的三个清晰阶段,显示了八十年代农村改革高层决策的机制和逻辑。

   关键词: 包产到户,包干到户,政策过程,切三刀

  

   从1978年12月开始,关于农业大包干的高层争端,历时整整三年。1982年1月中央一号文件出台,标志着这场政策争执落幕。也就是说,农村改革最关键的政策争执过程发生在第一个一号文件出台之前。关于这场政策争执,目前已有研究资料相当丰富,特别是有大量亲历者的回忆。这些不同层面、不同位置亲历者的讲述,非常宝贵。但是,本人也发现,因为有诸多亲历者讲述,也可能产生一种负面作用,即不利于不同研究视角、不同研究方法的运用。

   概括地说,在确立农民自主选择的基本原则之前,大包干经历了三种政策形态,即:“一刀切”“切两刀”“切三刀”。对政策制定者来说,这种政策变迁并非规划、设计、导演的过程,而是顺流而下、顺势而为的过程,是不由自主的过程。在这个过程中,农民步步紧逼,政府则节节退让。在政府退让过程中,高层内部不断发生意见分歧。有的主张节制农民,甚至改造农民,有的主张顺应农民、追随农民。在这个特殊历史时期,政策意见的冲突是怎样展开的?不同领导人的态度是怎么变化的?这种态度变化怎么影响中央文件形成?已有研究虽然著述颇丰,但此种角度探究却相当欠缺,即便有所梳理,也相当模糊简略。本文力图在这方面有所突破。

   本文以中央文件为主线,以相关文献资料为辅助,意在梳理勾勒大包干政策一波三折的流变脉络。本文所指“大包干”,是广义角度的农业生产家庭经营。在体制内涵上,包产到户和包干到户有明显差别,甚至有性质不同;从发生过程来说,出现的时间、地域也有明显差别,但最终统一为包干到户。一般读者对此并不深究。在本文中,有时用“包产到户”,有时用“包干到户”,根据具体语境二者相互指代。

  

   一  (上篇 )

   “一刀切”:“不许包产到户,不许分田单干”

   “一刀切”政策的持续时间是,从1978年12月十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》[1],到1980年9月中央发布75号文件(《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》)。

   (一)  两个“不许” 的提出

   如果追溯到十一届三中全会之前,“不许包产到户,不许分田单干”是一贯政策。具体说,这个政策是针对1961年前后安徽等地包产到户而来的,是1962年以来的明确政策,更是文革中的农村政策重点。十一届三中全会通过的农业决定又加以强调。

   1978年12月,中共十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》(以下分别简称《决定(草案)》和《条例》)。当时高层领导人设想,这两个农业文件将指导未来二十年的中国农业发展。其中,《条例》规定了公社的体制框架,《决定(草案)》制定了加快农业发展的政策措施。《决定(草案)》长达一万五千字,有四个部分,即“统一全党对我国农业问题的认识”“当前发展农业生产力的二十五项政策和措施”“实现农业现代化的部署”“加强党和政府对于农业的领导”。总体来说,这个《决定(草案)》体现了解放思想、放宽政策的精神,比起上半年还在坚持用学大寨来发展中国农业的思路有巨大突破。其中第二十五措施的第三条,主要强调人民公社“必须认真执行各尽所能、按劳分配的原则”。 《决定(草案)》提出了三个可以,即“可以按定额记工分,可以按时记工分加评议,也可以在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联系产量计算劳动报酬,实行超产奖励”。但同时,文件明确规定“两个不许” ,即“不许分田单干,不许包产到户。”

   起草《决定(草案)》时,国家农委尚未成立。这两个文件的起草工作,在时任分管农业副总理纪登奎的领导下进行,其中《决定(草案)》起草组负责人是农林部长杨立功、副部长李友九,农林部政策研究室主任谢华、副主任刘堪有关研究人员参与。据谢华在1981年3月16日农委党组扩大会议上所说,关于农业生产责任制问题,起草过程中高层有明确指示,除了不许包产到户、分田单干之外,其他形式都可以。他说,当时觉得政策放得已经太宽了,思想上甚至不能适应。谢华后来担任国家农委委员、办公厅主任。高层特意交待加上“两个不许”,应该是有所针对。根据农林部政策研究室会议资料,在1978年10月中旬,新华社内参上就反映了安徽等地出现包产到组,有包产到户苗头。两个“不许”可能是针对这个苗头而来。

   (二)    三个“不许”

   在《决定(草案)》发布三个月后,1979年4月中央发出31号文件。这个文件的重点是关于农业生产责任制问题。文件强调既要发挥集体经济优越性,又要调动社员积极性。在指出“生产责任制形式必然多种多样”同时,明确提出了三个“不许”,即:“不许包产到户,不许划小核算单位,一律不许分田单干”。

   31号文件针对“包产到户”的内涵和性质作了阐述,指出:“包产到户,是指把主要作物的全部农活由个人承担,产量多少也全部由个人负责。它失去了集体劳动和统一经营的好处,即使还承认集体对生产资料的所有权,承认集体统一核算和分配的必要性,但在否定统一经营这一点上,本质上和分田单干没有什么差别,所以是一种倒退。搞了包产到户、分田单干的地方,要积极引导农民重新组织起来”。[2]可见,这个文件不仅不允许包产到户,而且已经搞了的要求纠正。

   在本段最后,文件又加了一句话:“深山、偏僻地区的孤门独户,实行包产到户,也应当许可”。这与三中全会决定的严厉表述略有差异,依据是华国锋听取会议汇报时的讲话精神。

   有观点认为,这句话是在政策上为包产到户开了个“口子”。客观而论,其实不然。因为这句话为包产到户限定的条件清楚而且苛刻,即“深山、偏僻地区的孤门独户”。这种情况属于自然地理条件所决定,是不得不搞包产到户的地方。正如这个文件起草的领导者、副总理王任重在1980年1月农委会议上所说:“山区零散户,早就赞成包产到户了”,从来都是允许的,并不是新政策。真正的政策放宽,应该是允许“贫困落后地区”搞包产到户,而这是1980年9月的事情。

   1979年中央31号文件是国家农委起草的。十一届三中全会之后,中央决定成立国家农委。副总理王任重兼任农委主任,原中宣部长张平化转任农委第一副主任,李瑞山、杜润生、张秀山任副主任。国家农委于1979年2月组建,次月即召开“七省三县农村工作座谈会”,这个文件就是座谈会纪要。在王任重领导下,杜润生主持了这次座谈会,并主持了文件起草。参与文件起草主要人员有,农业部副部长李友九、农委办公厅主任谢华、农委政策研究室副主任刘堪,以及农委政策研究室祖国补、张云千等有关人员。

   在这次座谈会上,发生了包产到户、包产到组问题的争论,安徽省两个与会代表提出了激烈不同意见,要求放宽政策。华国锋听取了会议汇报,并讲话两个小时。基于华国锋的讲话精神,农委起草了会议纪要。这个会议纪要被中央转发,即当年中央31号文件。文件重申了两个“不许”,并做了一些具体阐述,尤其是阐述了为什么要反对包产到户。当农委召开这次座谈会时,安徽肥西县部分社社队的包产到户已经开始半年,凤阳县小岗村的包产到户刚刚开始。但是,因为基层秘而不宣,高层对于这些情况并不清楚,所以,会议并没有围绕安徽肥西、凤阳的现象展开。

   (三)“不许”与“也不要”

   1979年9月,中共十一届四中全会召开,通过《关于加快农业发展若干问题的决定》(以下简称《决定》)。与《决定(草案)》比较,《决定》修改了原来两个“不许”的表述—— “不许分田单干,除了某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户”。[3]新的表述比《决定(草案)》语气上有所缓和。

   在十一届三中全会上,关于加快农业发展的决定只是作为“草案”“原则通过”。因此,新成立的国家农委的重要工作,就是修改这个决定草案。当年参与修改稿起草工作的段应碧,2015年接受《农村工作通讯》记者专访时介绍,国家农委经过一段时间紧张工作,副主任杜润生起草了一份意见,正式向中央报告。这个报告主要提出了四个问题:农业指标改不改问题,如何评价农业成就问题,反左和反右问题,农业学大寨问题。段应碧说,“最重要的一个问题,农委没有把大家意见反映上去,没有报告,向中央请示时,压根儿也没有提。”这个问题是指,“《决定(草案)》里有一句话,可以‘包工到作业组,联系产量计算劳动报酬,实行超产奖励’ 。懂农业的人如果仔细追究这句话的含义,从中可以发现实际上允许了包产到组,很容易进一步走向包产到户。在农委的修改稿中,实质上把这句话的意思给否定了,报送了国务院秘书长助理袁木”。“袁木退回稿子时,给谢华他们写了一段话,说他跟乔木商量了,这段文字不要动,这句话不要改,不管下边有多少意见都不修改”[4]。就是说,在农委提交的修改稿中,不仅没有对包产到户问题提出政策松动,而且,把原来稿子中容易导致包产到组的政策缝隙也堵上了。当时国家农委内部对于包产到户的否定态度,比负责修改文件的中央有关负责人还要鲜明。

   这个稿子的最后修改是在四中全会后期。万里晚年说:“据后来了解,文件正式公布前,紫阳同志根据我的意见,又考虑了反对方面的意见,把两个‘不许’改成一个‘不许’、一个‘不要’”。这个文件稿通过前的文字修改,是由赵紫阳负责的。在这次中央全会上,赵紫阳从政治局候补委员成为政治局委员。对于这个文字上修改,万里说:“ ‘不许’也罢,‘不要’也罢,还都是不让搞,可是安徽已经搞起来了。”[5]

   在上述三个文件起草过程中,虽然地方已经发生政策突破,有关会议上也有一些争论,但是在中央领导层没有发生什么重要争论,也就是说,中央部门没有人直接坚持为包产到户放开口子。

在地方领导人中,万里是持不同意见的突出例子。2017年10月,八十年代农业部政策法规司司长郭树田对崔传义和本人说:“1980年春天万里调任中央之前,包产到户在中央层面没有代言人,中央层面公开听到的都是反对声音”。1997年10月,万里在接见中央党史研究室有关人员时曾谈到:1978年11月,中央工作会议讨论文件草稿时,他在小组会发言中提出删去两个“不许”,还向文件起草组提交了书面意见。1979年9月四中全会上,万里再次提出了这个意见。他回忆时说到,当时所以提意见,是因为安徽已经开始干了,(点击此处阅读下一页)

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