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赵树凯:胡耀邦与“包产到户”政策突破

更新时间:2018-05-18 17:37:34
作者: 赵树凯 (进入专栏)  

  

   一九七零年代末和八零年代初,农村改革一马当先,核心是包产到户的政策突破。包产到户政策的突破过程主要有两次。第一次突破,是从一律“不许包产到户,不许分田单干”,到分两类情况做出规定,即困难地区可以、一般地区不可以;第二次突破,是从不同情况做出规定,即“落后地区包产到户,中间地区联产到劳,先进地区专业承包”,到充分尊重农民选择,一律给予允许。

   在这个不寻常的决策过程中,总书记胡耀邦的作用独特而关键。

   一、高层决策格局

   不言而喻,因为职位所决定,总书记在所有高层重要决策中都是重要角色。但是,在八十年代农村改革中,具体到农村政策制定,总书记胡耀邦的特殊地位和作用是怎样的,却并不容易说清楚。为了说清楚这个问题,需要描述当时的高层决策格局。

   万里晚年多次谈到,在农村改革的困难时期,胡耀邦对他的支持至关重要。万里说:“那时问题很多,改革阻力很大,但是,我和耀邦一商量,就呼噜噜干起来。”具体来看,胡耀邦不仅坚定地支持万里,而且在一些重大政策问题的提出、倡导和理论阐述上发挥了别人无法企及的作用。

   1980年2月中央书记处成立,胡耀邦成为总书记。不同于现在的总书记,当时的总书记,既非名义上党内最高职位,也非实际上最高职位。从名义而言,直到1981年6月,党中央还有主席,即华国锋。从实质上看,中央常委其他人,华国锋、叶剑英、邓小平、陈云、李先念等,革命资历和政治权威都在胡耀邦之上。因此,总书记在高层权力结构中,并不是做出重大决策的核心人物,而只能说是高层决策过程的中枢型人物。

   虽然总书记不是决策核心,但是胡耀邦直接领导的中央书记处却是一个实权机构。同今天的中央书记处也不同,当时的中央书记处是党中央的一线领导机构,是一个独立的高层决策层级。全会决定,“中央书记处作为中央政治局及其常委领导的经常工作机构。”在当时的高层权力架构中,中央书记处处于第一线,政治局及其常委会处于第二线。十一届五中全会决定成立中央书记处时,位居中央领导第二位的副主席叶剑英强调,书记处是党中央的书记处,不是中央政治局的书记处,也不是中央常委的书记处;副主席邓小平说,中央书记处是管全局的,党政军民学,工农商学兵都要管。从实际运行看,胡耀邦主持的中央书记处会议,某种程度上也是中央的党政联席会议,即书记处与国务院的联席会议。从农村政策制定过程来看,当时制定连续发出五个中央一号文件,除了第二个一号文件,都由书记处讨论通过,而不需要经过政治局讨论通过,政治局成员只是圈阅通过。从这个角度可以说,中央书记处权力又是很大的,主持书记处工作的总书记胡耀邦的权力也是比较大的。

   在1980年代上半期,中央政治局及常委会办公会很少召开,并不是常规性的,中央书记处的办公会却密集而规律,通常情况下,中央书记处每周两次办公会,分别是周一、周四,处理决定日常工作。从农村政策制定过程来看,五个中央一号文件,只有第二个即1983年一号文件经过了政治局会议讨论,其余四个一号文件都是书记处讨论通过后,政治局委员圈阅通过。由此可见当时中央书记处在中央决策中的重要地位。就是在这样的决策格局下,总书记胡耀邦在包产到户决策过程中发挥了独特的关键作用。

   二、合作之旅

   1980年3月初,中央书记处研究工作分工时,胡耀邦推荐万里分管农业,称赞万里是农村改革的“先知先觉”,并表示要给予农村改革更多关注。

   万里上任之后的几个月,包产到户在高层遭到一些领导人强烈反对,在外部受到主流媒体激烈批判,包括万里分管的国家农委、农业部等部门的一些负责人也在反对,甚至公开发表文章抨击。在安徽,在万里离开后,新的省委第一书记激烈地批判包产到户,给那些包产到户的地县施加了巨大压力。万里陷入苦闷,曾想找胡耀邦长谈。但是,看到胡耀邦十分繁忙,正在集中精力处理一些大案,又不好意思打扰他。特殊情况下,万里就一大早到办公室,赶在胡耀邦当天的工作议程开始前,与胡耀邦当面交流。历史上万里与胡耀邦没有共事过,私人关系并不密切。书记处成立之初,政务繁多,他们的思想交流机会也并不充分。关于包产到户问题,万里在这段时间里几乎陷入沉默。

   1980年5月下旬,胡耀邦、万里一起去西藏,代表中央去解决西藏问题。西藏之行,他们两人有了长谈机会。在西藏期间,胡耀邦因为高原反应身体不适,曾休息数日,很多会议和活动都是万里代表胡耀邦参加。他们两人的思想理念高度一致,不仅在西藏问题上,而且在改革开放一系列重大问题上,特别是清算左倾思想路线、放宽经济政策、突破原有社会主义概念的束缚等重大问题上,两人高度一致,相互唱合。对胡耀邦与万里来说,西藏之行后彼此的理解和默契升华,开启了在系列重大问题上的密切合作。如果说,高层内部还可以说有某种盟友关系,那么,对于胡耀邦和万里来说,西藏之行就是他们盟友关系初步奠定。

   在赴藏期间,胡耀邦和万里关于包产到户问题交流甚多。万里表达了自己的苦闷,说:“农民的行动是正义的,我们支持农民却成了违背宪法、违背中央决定的事,这样下去怎么行呐!”胡耀邦当即表示:“这是当前一件大事,农村可能是整个改革最大的突破口。我想过,但还是忽略了。我对亿万农民心里对包产到户这样迫切,实在不如你摸得透,今后要配合你共同解决这个问题”。西藏之旅后,胡耀邦加大了对于农村问题的关注。

   从现有资料来看,从1980年5月到1981年5月,即从西藏回来之后的一年时间里,胡耀邦倾注大量精力解决农村问题。1981年5月16日,因为河北发生旱情,胡耀邦召集三位农委工作人员座谈,听到了城市和工业部门不适应农村改革的情况,尤其是商业部门成为改革的“梗阻”,胡耀邦表示,前一段主要关注农村本身,但农产品流通、工业品下乡、政府管理不适应等很多问题要从城市入手解决,下一步他要更多关注城市问题。

   西藏之旅也是胡耀邦和万里的共患难之旅。在西藏期间,胡耀邦和万里对于西藏问题提出了系列新看法新思路,包括西藏的行政体制、农业政策、民族政策、援藏政策等,特别是提出西藏充分自治,破除左倾思想路线障碍,经济上采取一切办法放宽搞活,并且提出大规模撤回汉族干部等。这些新的思路,在万里代表胡耀邦主持一系列座谈会和内部讲话中基本形成,集中表现在1980年5月28日胡耀邦在西藏党政军领导干部大会上的讲话。但是,他们回到北京,遭到强烈批评。在一些人看来,按照他们思路来办是要出大问题。这些新的政策主张不仅没有得到实施,而且遭受了长期指责。因为他们的意见没有被实施,所以无从判断这些政策实施后的实际效果。因为这次活动,胡耀邦和万里一起经受了巨大压力。对于胡耀邦来说,在担任总书记期间受到多次责难,而且逐渐升级,1980年西藏之行可称为第一次。在这个过程中,万里是胡耀邦的坚定支持者。

   三、突破两个“不许”

   1980年5月31日,胡耀邦、万里结束十天的西藏之行,回到北京。同一天,邓小平在听取胡乔木、邓力群关于思想理论方面的工作汇报中,谈了包产到户问题。这就是收录在邓小平文选第三卷中的那篇著名谈话《关于农村政策问题》。这个谈话称赞了肥西的包产到户、凤阳的包干到户具有良好效果,并指出“不必担心”。但是,仔细分析可以发现,谈话对于包产到户的支持是有条件的,就是那些适合包产到户的困难地方,并强调搞了包产到户也还是以生产队为主导,集体经济是方向。

   在万里与胡耀邦的意见交流中,万里建议召开省委第一书记会议专门讨论,因为解决包产到户问题,关键是省委一把手的态度。为了使会议取得好的效果,他们商定先分头去有关省做地方主要领导人的工作。七八月间,胡耀邦去了西北,万里去了东北。虽然胡耀邦、万里做了大量工作,但是大多数省委第一书记仍然不赞成包产到户,因此,在9月份的这次会议上发生了激烈争论,即所谓“阳关道与独木桥”之争。会后,胡耀邦主持,以会议纪要形式发出了关于农业生产责任制的文件,即著名的七十五号文件。与此前的中央文件规定“不许分田单干,不要包产到户”相比,这个文件有巨大进步,即第一次正式允许在困难地区实行包产到户、包干到户。

   谈到1980年75号文件,在很多农村改革历程回忆中,往往说明这个文件为包产到户开了口子,并津津乐道于文件中“可以包产到户,也可以包干到户”的遣词之妙,而不提“可以,也可以”是有限定的,即强调困难地区“可以,也可以”,而一般地区不可以。尤其是,这个文件在政治理论上对于包产到户依然坚持明确的否定态度,还在继续肯定人民公社体制,肯定多数地方集体经济的发展是好的。因此,这个文件所开的政策口子是有限的,而且对包产到户设置了明确严格的条件限定,即只能在贫苦落后的“三靠地区”(“吃粮靠返销,生活靠救济,花钱靠贷款”)。但实际上,当75号文件出台时,安徽等地的包产到户范围已经比较广泛,远远超越贫困地区。也就是说,这个文件的政策规定一出台,就已经落在了现实后面。万里对于这个文件很不满意,认为这个文件仍然有很多左的框框,表示很着急。胡耀邦曾劝他:“有进步就好,着急也要慢慢来”。

   1980年中央75号文件,是胡耀邦担任总书记、万里分管农业后主持起草的第一个农村工作文件。这个文件是政治妥协的结果。任何重大决策的形成,都是一个复杂的过程,并不依托于一两个领导人的主张,更不是依靠个别政策研究人员和起草人的主张。万里多次表示,75号文件起草过程很是艰难,是个不得已的妥协。因为这个文件的妥协性和局限性,进入1981年时,关于包产到户的政策思路争端更加复杂。

   四、整顿农业部门

   从1979年初开始,万里还在安徽主政时,就对国家农委、农业部等有诸多不满。1980年2月万里进入中央领导层后,因为农业部门有些负责人继续批评、抵制包产到户,万里的这种不满进一步增加。但是,在主管农业的一年内,万里并没有直接表达这种不满,而是采取了隐而不发的态度。

   差不多分管农业一年后,即1981年初开始,万里的不满终于爆发,开始了对农业系统的清算整顿。1月6日,国家农委传达了万里在书记处会议上的话:“反对包产到户,是和三中全会精神对着干,思想不通可以,但是这样的人不能继续留在领导岗位。”3月1日,万里主持了农业部党组会,对农业部一些领导人进行了严厉批评,有的是指名道姓,措辞尖刻强硬;3月11日,万里主持农委党组扩大会,听取农委、农业部等部门负责人的汇报检讨。万里对农口干部的批评,有些话相当尖刻,如说“农民吃不上饭,不见你们说个啥话。农民搞了包产到户,吃上了饭,欢天喜地,你们倒是忧心忡忡”,“只知道坐在大楼里指手画脚,只知道念那本大寨经,不知道农民在想什么干什么”,甚至说“农业部是左的路线的顽固堡垒”。万里要求,农口部门的部级、局级干部要深入农村搞两个月调研,去看看农民在想什么做什么。农口系统的大调查由此开始。7月18日,万里在中南海国务院第四会议室听取国家农委、农业部、林业部、水利部等部门负责人下乡调查汇报。

   1981年上半年万里主持的农口思想整顿,主要是针对75号文件的历史局限。在万里看来,1980年75号文件限制了包产到户推进。万里在多个场合指出,这个文件早已经被农民的实践突破,不适合农村情况,而且,文件中有不少左的东西,被反对推进农村改革的思想所利用。

为什么万里在进入中央领导层一年后,才对农口系统进行思想整顿?主要原因是高层政治格局或背景的变化,其中关键性因素,是胡耀邦取代华国锋担任中央主席。1980年12月5日,(点击此处阅读下一页)

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