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潘修华:国家与社会关系演变视域中社会组织发展对政治稳定的影响探析

更新时间:2018-05-16 01:21:05
作者: 潘修华  
美国历史上曾出现过一些社团的政治化现象,但是由于在宪制与法治的框架内处理其政治风险,并没有威胁到其体制的存续。比如美国的一些工人团体、农民团体从成立开始就是政治化的,但是由于美国的法治体系提供了制度化渠道与平台供其进行利益表达与政治博弈,所以它们的政治化并没有带来对体制不可控的冲击。中国共产党通过国家立法,以双重管理、一业一会、行政层级分割管理等制度管控社会组织的发展与政治化,在建政初期可能有其必要性,但是从长远来看,不利于社会组织的发展与繁荣,而且与市场化改革后分化的社会结构的利益信号传递需求是背道而驰的。

  

   三、国家与社会关系变迁下社会组织非均衡发展对政治稳定的影响

  

   经济上接近四十年的市场化改革以及与之相适应的社会管理改革已在国家和社会之间拉开了一定的距离。在市场经济中,利出多孔,民众不再需要完全依赖国家资源生产和生活,社会因此获得了一定的相对国家权力的独立性与自主性。社会已不再是国家以计划经济为平台、以行政权力为手段、以户籍制与档案制为依托进行调控的身份制社会。对人民公社制、户籍制、经济所有制、高等学校升学制、政治审查制的改革冲击、软化了把民众分割成农民、工人、干部的身份制度,使其发挥社会分层的作用凋谢了。在自然界,新陈代谢是常态,实际上,在社会生活中,新陈代谢也是常态。当旧的分层机制不能充分发挥作用时,必有新的分层机制出现。因为从历史经验来看,人类的智计总是倾向于等级分层的。尽管如此,不同的分层机制内含的正义性却是有区别的。从古代就已经出现的各种身份分层机制,限制、甚至禁绝了人们通过努力改变社会位置的机会,从其产生开始,就成为社会底层民众攻击的对象。在现代社会,其合法性更是受到空前的普遍性质疑。十一届三中全会实行改革开放国策以来,尽管从总体上讲,权力在社会分层中仍具有主导性的作用,但市场、教育等新的社会分层机制已出现,而且发挥的作用已显著化。现阶段,身份制基本上退出了分层领域。中下层民众仅通过上中专、大学获得工人、干部身份,已很难提升社会位置。取代身份分层的是多种社会机制作用下的职业与收入分层。在具体的社会生活中,左右不同价值取向的民众向上流动的机制是不同的。即使不进入体制内,中下层民众通过市场创业、就业也可获得一些向上流动的机会。在这样的背景下,社会分层复杂化、细致化,社会利益诉求多样化。社会利益诉求要进入国家政治过程,必须进行集约化提炼。政治是众人之事,是集约化社会利益诉求的回应机制,它不可能对原子化利益诉求进行回应。因此,社会分层的细致化必然需要大量的利益代表性社会组织,并对其利益诉求表达能力提出较高的要求。

  

   但是在中国现阶段,代表、表达民众利益诉求的社会组织不仅数量少,而且结构失衡。基于政治上维稳的考虑,中国在20世纪90年代末通过制定《社会团体年度检查暂行办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及修改《社会团体管理条例》,完成了从20世纪80年代末开始的第二次社会组织体制化进程。但是这种严厉的政治性体制化进程立即遭到了国家经济发展战略的挑战。十一届三中全会以来,执政党采取了把经济发展作为国家中心工作的战略,力图以发展经济来维护和提升执政的合法性。这必然要求国家把大量资源投入到商品生产与基础设施建设中。这种对经济建设偏重性投入,使国家对教育、医疗、社会保障等公共品的投入受到限制,国家所供给的公共品难以充分满足社会的需要。在市场体制下,国家需要为市场分化兜底,通过供给公共品,进行第二次分配,化解市场分化的消极后果。否则市场分化就会影响劳动力的再生产与民众的市场消费能力,导致市场发展的潜力受到限制。而且国家不能提供充足的公共品为市场兜底,社会财富就会向两极化方向发展。这就可能使社会阶层固化,加大社会阶层之间的隔阂与冲突,使社会演变成断裂型社会,增加社会政治风险。[6]但是,在加速发展经济的大背景下,国家对增加公共产品的供给独木难支,心有余而力不足。在这样的情况下,政府不得不通过允许企事业单位、社区内社会组织、草根社会组织等非注册类社会组织的存在以及对社会组织挂靠单位要求松动的措施,变通和软化抑制社会组织发展的双重管理体制,推动与政治、法律维权、宗教等无直接关联的社会组织的发展。正是在这样的动作下,在20世纪90年代末在数量上“通缩”之后,中国社会组织从21世纪初在数量上出现了反弹式增长(表1)。[7]

  

   但是社会组织的这种反弹式、适应式增长在结构上是畸形的。在国家维稳的社会政治战略和以发展为中心的经济战略相互矛盾的驱动力下,成长起来的主要是既服务于市场与资本、服务于政府决策,也为对应的资本及其吸附阶层和体制内中间阶层代言的行业协会商会和科技社团等组织,以及为市场分化兜底的公益慈善类组织、城乡社区服务类组织等,而为底层代言、维权的组织却因制度性的限制而没有得到发展。民政部提供的统计数据较为清晰地支持了这一判断:近年来,包括行业协会商会、科技类社团、公益慈善类组织、城乡社区服务类组织等类型的社会组织增长趋势比较明显(图1)。[8]

  

  

   图1 中国社会组织近年增长趋势

  

   而法律类社会组织在数量上却一直没有增长。民政部第一次统计社团服务领域分类是2007年,该年法律类组织是0.3万多个,最近一次统计社团服务领域分类是2016年,该年法律类组织还是0.3万个。国家民政部第一次统计民办非企业单位领域分类是2003年,该年法律类民办非企业单位数量是728个,最近一次统计民办非企业单位领域分类是2016年,该年法律类民办非企业单位的数量是617个。[9]可能出于服从政策导向的考虑,民政部没有对代言类社会组织进行统计,但是南都基金会资助的2013年中国民间公益组织基础数据调查项目获得的社会组织分类数据显示,涉入到劳工权益、女性权利领域的社会组织仅为6.47%。[10] 这在一定程度上说明涉入维权与代言领域的社会组织数量都比较少。这种数量较少的法律、代言类社会组织应该主要是为社会底层服务的,因为其他阶层拥有自身维权与代言的组织和渠道。

  

   这样,从社会组织层面来看,在社会利益代表、传递、表达结构上,就出现了较为严重的不均衡现象。这种不均衡的诉求表达结构使得强者愈强,弱者愈弱。社会底层没有充足的代言社会组织,就多以个体抗争和人群临时聚集的方式来表达诉求维护权益。[11]这就是近年来公民不服从事件和群体性事件频发的主要的组织性原因。个体抗争与群体性事件频发对党执政资源汲取的稳定性与政权机关运行的稳定性有较大影响,对政治的稳定运行是不利的。解决这一问题,固然需要多方面的措施,但是从组织层面予以重视和解决是基础性的措施。

  

   四、国家与社会关系调适视域下消解社会组织发展对政治稳定不利影响的路径

  

   (一)充分认识推动代言类社会组织均衡发展对调适国家与社会关系的重要性。

  

   必须从思想观念上充分认识代言类社会组织结构合理化对改善国家与社会关系的重要性。改革开放以来,在市场分化力量的作用下,中国社会演化出不同于计划经济时期以身份制为特征的秩序。但这种社会秩序是一种权力调节尚不到位的社会秩序,一种社会分化较为明显的社会秩序。这种失衡的社会秩序是各种社会力量在政治系统中不对等博弈的结果。之所有说它是不对等的博弈,主要依据是各种社会力量的组织化程度不同,可资运用的组织化资源与博弈力量相异。现阶段中国社会中,组织化程度最高的是资本及其吸附阶层,它们拥有最多的组织化资源与最大的组织化力量;其次就是体制内中间阶层,它拥有的组织化资源与力量比不上资本及其吸附阶层,但相对其他阶层,它拥有的组织化资源与力量具有一定的比较优势。组织化程度比较低的是农民、农民工与城市工人阶层,相较而言,它们拥有的组织化资源与力量处于劣势。社会各阶层组织化程度不同,发声强度与冲击力就有差异,权力对它们的利益诉求满足的程度也不同。因为弱势阶层组织化的缺位或组织化程度不够,其诉求表达就多是无序的、情绪化的,这使底层社会与以维护社会秩序为重要使命的国家产生了较大的冲突。在这样的情势下,国家应充分认识到推动代言类社会组织均衡发展的重要性:代言类社会组织得到均衡发展,各阶层才能拥有相对均衡的代言渠道与力量,社会体系内部才能达至和谐的状态,国家与社会的关系才有更好的改善条件。

  

   (二)改善社会组织发展的制度环境,消解社会组织发展带来的政治风险。

  

   建构新型的国家与社会关系,必须从制度上改善社会组织发展的环境,推动代言类社会组织均衡发展。因为社会主要是以组织的形式运行的,所以调适社会内部关系及社会与国家的关系,必须改善社会组织发展的制度环境,推动代言类社会组织均衡发展,从而减弱社会内部各阶层之间及社会与国家之间的张力,更好地维护政治稳定。在社会组织研究界,学人普遍认为当前政府管理社会组织的制度设计主要是鼓励公共服务类社会组织发展,限制政治参与或者公共利益表达类社会组织发展。他们认为政府鼓励发展公共服务类组织,可增加社会公共品的供给,在一定程度上有利于维护社会与政治稳定。[12]这种识见有一定道理,但不尽然。当前的政府管理社会组织的制度设计固然鼓励公共服务类社会组织的发展,但对政治参与或公共利益表达类社会组织的发展不是都限制的,而是对其中的一些类型限制,对另一些类型却是鼓励发展的,具体来说,对与资本及其吸附阶层和体制内中间阶层相连的行业协会、商会、科技类社团等组织是鼓励发展的,对与农民、农民工、城市工人相连的农协、农民工NGO、民间工会等组织是限制发展的。其实,不仅农协、农民工NGO、民间工会等组织具有利益表达与维权属性,行业协会、商会、科技类社团等组织也具有利益表达与维权属性。笔者2015年曾对行业协会商会利益表达与权益维护功能进行过相关分析,成果发表在《理论与探讨》杂志上,这里不赘述。[13]而反映诉求是国家对科技社团的重要功能定位。[14]综合观之,行业协会、商会、科技社团等实际上已成为资本及其吸附阶层和体制内中间阶层反映利益诉求与维护权益的重要组织平台。如此,在利益诉求表达的组织结构中,资本及其吸附阶层、体制内中间阶层相对农民、农民工、城市工人阶层具有一定的力量对比优势。改变这一现实,必须改善反映和维护农民、农民工、城市工人权益的社会组织的孵化、发展的制度环境。具体来说,就是积极为它们联系业务主管或者指导单位,赋予它们合法身份,主动把它们纳入体制内诉求表达的渠道,而不是以双重管理制度排斥、打压它们。如此,就可一定程度上拓宽农民、农民工、城市工人的诉求渠道,改善国家与社会的关系,相对有效地控制无序表达带来的政治风险。

  

   (三)对社会组织破坏政治稳定环境的负面行为依法进行有力的打击。

  

抑制和打击社会组织的负面行为,是改善国家与社会关系不可或缺的辅助性措施。社会组织负面行为过多,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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