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马晓野:中美贸易谈判应将政治问题和经济问题分离处理

更新时间:2018-05-10 02:08:24
作者: 马晓野  

   很高兴来到鸿儒论道。中美关系是世界上最重要的关系,目前大家在媒体上该看到的中美问题都看到了,在了解这些问题的时候,大家也带着各自不同的想法和立场,今天我从制度角度来看,通过回顾中美经贸关系的过往,希望能帮助大家把变化的经济环境、经济力量以及地缘政治、意识形态等其他问题纳入分析框架,从而全面理解一下中美经贸关系走到现在,到底有哪些坚实的基础?问题为什么重新被提出来?曾经是如何成功把政治和经济问题区隔开分别处理?今后国内政策怎么调整、往哪一个方面调整?

   下一步中美关系怎么走?很重要的一点是要读对方的思路,如果完全自说自话,那做出的判断只能不断地试错。对于中美经贸关系,我个人看法,最终解决问题还是要通过谈判,谈判很重要的是要了解对方的思路,要知道他的出发点、立脚点到底在哪里。除了经济大事、产业结构之外,还有是它依据的法律中,哪些法律不成熟、有问题、过时了,造成今天的问题,我从这里面说说陈芝麻烂谷子,希望给大家提供一些思路。

  

从制度性安排开始整理头绪

  

   1、双边贸易协议与最惠国待遇

   中美1979年建交,但美国和其他国家与中国建交不一样,直到1980年才签署了双边贸易协定。一般所有双边贸易协定中,都有一个标准的第二条条款——签了这个协议,双方给对方最惠国待遇。唯独美国不太一样,在协定中多了一个承诺:现在给中国最惠国待遇,但如果将来中国加入一个多边组织,美国将按照那个多边组织的最惠国待遇给中国予同等待遇。这个承诺比别人前进一步,美国预计到中国将来会加入WTO(当时还叫关贸总协定)。这是美国当时做的一个承诺,也是后来它失信的地方,由此导致了很多的问题。

   说到“最惠国待遇”,这里有两个插曲:

   中美最后签订双边协议的时候,美国动用了一个立法修改机制,把“最惠国待遇”改成了“永久正常贸易关系”,主要是让美国人了解这个“最惠国待遇”不是什么好待遇,就是一个最起码的双边待遇。

   八国联军打完之后,我们对美国人最重要的一个指控,是它提出的“门户开放,利益均沾”这么一条政策,但很少人能想到这条政策的英文是什么,其实就是“最惠国待遇”MFN(most-favored-nation treatment),翻译者是当时清朝海关的外籍职员李泰国,他的翻译相当不错了。美国人100年前在八国联军善后方面做了这么一个双边规定,随后民国政府在四几年的时候和美国正式签了贸易协定。

   新中国1979年与美国建交,1980年有这样一个MFN待遇,正是这个促成了中美贸易的起步。为什么?因为当时美国的实施关税3%以下,如果没签这条,美国1929~33年的关税非常高,平均59.6%,这么大的关税差,中美贸易就会没法进行。有了这个待遇,中美贸易开始起步,而且一起步就比较猛。

   2、中美第一次贸易战

   当时中国能卖的东西说穿了就是最低级的工业品——坯布,福特总统在中美建交之后,给中美关系做了一个基本定位——中国是美国友好的非盟国。有了这个定位,外交和经济政策都按这个定位来,所以任凭中国扩大对美国纺织品的出口。

   当时美国国内因为产业结构升级,纺织工业十分困难,因此美国与其他国家已经有一个“多种纤维协定”(Multifibre Agreement, MFA),各个出口国都受到出口数量限制,但唯独中国没有数量限制,因为中美双边制度就是MFA待遇条款。随着中国对美纺织品出口的增加,这个问题最后到了临界点,中美第一次贸易战就从这里开始了。

   但是,第一次中美贸易战的起因,是中国贸促会议副会长在香港做介绍情况的时候说漏嘴了,说我们当时的外汇是双重汇率:1.8兑1美金和2.8兑1美金。虽然大家都知道双重汇率的存在,但官方一旦这样表述,美国纺织工业界马上做出反应,指责中方汇率补贴,直接开始起诉。起诉之后中方当时没办法,但是中方的筹码就是双方的谷物贸易协议——为了解决国内几大城市人口口粮的问题,这部分必须进口,进口额当时是每年几百万美元。

   这样,第一次中美贸易战开始了,中国宣布取消小麦贸易协定。我看到前两天关于中兴的报道就觉得好笑,和以前的套路一样,拿美国农民开刀,但区别在于:现在这招完全没有用了,因为美国经过WTO乌拉圭回合谈判,已经把国内价格和国外价格拉近了;而当时这招很有用,因为当时美国国内产品价格高,而国际上的农产品因为有补贴,价格极低,一旦中方取消谷物贸易协定,美国就很难了。

   最后,通过谈判,达到了各方满意的结果。这个结局大家可能不知道,中国做了什么让步?因为一旦制裁,就足够把中国所有的纺织品驱逐出美国市场,所以中国说只要不通过汇率补贴制裁我,中方承诺:一,可以不对美国农民采取措施,二,答应加入多边纺织品限制协议,承诺美方可以对中国搞配额限制。

   这是双方退步的结果,中国开始加入MFA的谈判,MFA是中国历史上加入的第一个国际贸易制度性安排,它是WTO和原来GATT中最差的一部分,因为WTO或关贸总协定主张自由贸易,第一条就是取消数量限制,而MFA是系统性偏离自由贸易的特殊安排,这是中国加入中美双边贸易协定之后第一场贸易战。

   3、问题全面爆发

   当时,我们基本上还是外贸垄断的体制,当时的外汇汇率是怎么制定的?大家都不知道,其实,我们是倒过来制定的——每年由外贸部核定出口商品,随行就市,能卖多少钱就卖多少钱,按照基本成本来核定第二年的汇率,是这样一个做法,在这种情况下,出口的力度还是比较大,一系列问题就出来了。

   首先,纺织品出口方面,由于加入MFA之后受到了数量限制,我们开始利用其他国家的配额向美国转口,非法转口问题就上来了,当时,美国一次性抄了我们在美国的23家公司。非法转口问题,这个属于双方有协议、但我们没有遵守,我们应该怎么样进一步处理,加严纪律的问题,和现在中兴的问题类似,但是中兴问题更严肃一点。

   其次,除了纺织品非法转口,劳改产品的问题也出来了。美国的监狱也有产品,美国很多家具都是监狱出的,但是它有一条原则:这个犯人是自愿的,愿意晒太阳就晒太阳,想活动活动就提供劳动机会,而且会给犯人报酬。而中国的监狱产品出口是强制性劳动,成本很低,所以他们来攻击我们,它会波及到很多产品,疑似劳改产品它要采取措施。

   还有就是知识产权。

   也就是说,八十年代开始,中美贸易有了一定的制度安排,最惠国待遇条款加上一个多边数量限制,但到了九十年代,问题全面爆发,爆发的背景和八九有关系,八九之后,美国对中国原来“友好非盟国”的定位就松动了。

   按照原来美国国家安全委员会的亚洲主任李洁明说法,中美建交头一个10年,是中国人牵着美国人的鼻子走,中国人比较主动,该怎么样怎么样,美国人真是适应中国人打交道的方法;八九之后,美国开始对中国进行全面制裁,高官不许接触。但是,它始终没有取消中美贸易最惠国待遇条款——美国国会每年都在通过这个协议,要取消这个待遇,但是美国政府心理相当明白,一旦取消这个待遇,关税跳到59.6%,双边贸易就阻绝了,中美建不建交没有任何意义了。所以,美国政府每年就这个问题都在阻挡,到什么程度?每年参众两院都通过的时候,美国总统就引用他的行政权利否决这个通过,而否决之后,参议院还有一个再否决的机制,只需要取得三分之二参议员的同意,因此,每年美国总统为这个苦苦挣扎,动用自己的政治资本与那些议员一个个私下做交易,让方案不要通过。但同时,它必须给业界一个承诺,证明中美贸易对美国有好处,非法转口、知识产权等存在的问题一定要得到解决。

   4、突破制裁的多边谈判

   由政治原因造成的双边制裁,累积到一定程度后,美国总统必须采取措施,通过经济来突破政治。老布什在处理中美关系、需要打开一个新篇章的时候,他做了一个两面的做法:一方面是破坏了原来对台湾军售协议,卖给台湾过时的战斗机,不管怎么样,过时的也是战斗机;另一方面宣布取消对中国的制裁。

   在取消制裁之前,高官不能接触,于是多边机制很重要。像1985年提出了中国加入WTO的谈判,借助乌拉圭谈判谈起来,八九后明面上中断了,但实际上是在多边场合谈中美问题,日内瓦成为中美高级经贸官员唯一一个会晤场所,旅馆基本上都是中国代表团。等到老布什一解禁,就可以公开谈中美问题了,当时对中国政府而言,面临的选择是要不要接受这几个协议,认真地在市场准入方面、知识产权方面做出一些让步,作为交换,让美国总统继续花政治资本去否决取消最惠国待遇的呼声。

   在中美的谈判中,一开始也是属于漫天要价,就地还钱,美国贸易代表负责双边的这些人,整理了很多美方公司看中方不顺眼的地方,只要开会,上来至少40分钟讲我们这里不对,那里不对。中方当时谈判的班子是外经贸部美大司的,过去实际上是搞配额管理和补贴的司,它对边境措施WTO这些不了解,双方谈判时美方全面指责,这边要辩护的话,经济理由谈得不多,法律理由也不了解,所以最后毛主席语录都上来了。但既然谈判,就要解决问题,不能太过离谱,一个依据就是我们是不是参照当时WTO的基本方针和原则来谈:

   第一一般性地取消非关税管理措施,如配额、许可证等等,你可以就这个提出问题,咱们可以商量;

   第二关税作为唯一的管理手段;

   第三关税要随谈判降低;

   然后双边要对等;

   要互惠。

   这就回到了关贸总协定的五条基本原则上,通过这个开始谈判,于是谈判进入正轨。这里面涉及范围很广,中方也是换了几次谈判代表,最后结果还算不错,双方达成协议:中美知识产权的谈判,先于市场准入谈判完成;而市场准入谈判谈了很多方面的内容。所以,劳改产品等经过这个也做了很多改善,约束了内部,非法转口问题得到了遏制,纺织品对美出口在接近零增长的情况下继续进行。

   这里也讲一下,其实,美国人在谈中国加入MFA的时候,对它的其他贸易伙伴是很不讲道理的,为了给中国配额,直接削减了其他国家和地区的配额,像台湾、香港、泰国意见很大。因为只要纺织工业界对中国的汇率补贴不撤诉,法律程序就要走下去,最后会导致中美贸易归零,为了让织工业界撤诉,美国政府承诺要让纺织品进口零增长,也就是不管你对贸易伙伴怎么样,总体要能零增长就行,为此,美国让其他贸易伙伴的纺织品对美出口,从增长变成负增长,中国变成了零增长。

   这对我们也是一个启示,虽然美国是提要求的强势国家,但为了达成中美贸易协议,即便动用手段也要依靠法律,由于唯一的办法是让起诉方撤诉,所以通过交换条件达到目的,结果是得罪了其他贸易伙伴,美国农民的利益得到了保障,中美关系可以继续往前走。

   就这个简单的例子,我们可以看到,贸易谈判不是坐在那里打架、喊喊口号就行了,不同政府受不同法律的限制,有多边的,有双边的,只能在这个框架内寻求解决,这里面需要复杂的谈判努力,不是像我们想得那么容易。

再讲一个中美双边谈判中的插曲,美国当时负责谈判的代表,对中美贸易也没有足量的估计,谈完之后挺高兴,表示如果达成协议,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:上海金融与法律研究院
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