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王丽萍:分权与国家治理:中国的分权改革及其学术意义

更新时间:2018-05-03 09:24:34
作者: 王丽萍  

   20 世纪70 年代中后期以来,世界范围内诸多国家,无论是发达国家还是发展中国家,先后发生了被称作“静悄悄的革命”的分权改革。世界范围内在制度与政治实践层面的这一分权热情,激发了有关分权现象的广泛的学术研究兴趣,而分权改革的热情则持续不衰。“为什么分权”就成为一个需要回答的问题,实际上还是一个关乎识别和确立不同国家不同时期治理目标的问题。作为重要的治理策略,中国的分权改革实践具有还未被充分认识的丰富内涵,这一趋向的改革也需要在有关分权的一般概念与理论框架以及有关国家治理的更为宏大的坐标体系中加以思考。

  

认识中国分权改革:概念内涵、世界视野与历史维度

  

   分权作为与权力集中相对应的一个概念,在概念意义上是相对的,在实践中也常常是可逆的和互为转化的,而国家治理的现实需要影响和决定着不同领域权力与责任的集中或分散。总体上,中国的分权改革实践远远走在了相关学术研究的前面,其实践内涵也远比学术研究所涉及的内容更为丰富。因此,厘清纷乱的分权概念并在历史维度和世界视野中审视分权实践,对于理解中国的分权改革极为重要,不仅可为未来中国国家治理的持续改进提供有意义的思考方向,也有助于概括和提炼中国分权改革经验以丰富和扩展人们在这一问题上的一般思考。

   分权是大多数国家所实践的实现治理和公共管理各项目标的常见的同时也常常是不同的实践,它不是理论,也缺乏明确而统一的界定。虽然在分权改革实践中,甚至在有关分权的学术讨论中,分权大多被当作一个有着明确界定的概念,但实际上非但不存在有关分权概念的共同界定,对不同的人而言,分权的意义也大相径庭。

   分权不仅包括权力的分配,还包括责任的分配。但从“分权” 一词的中文表达来看,分权则很容易使人忽略这一概念所蕴含的全部内涵,即可能只看到了权力的分配却忽略了责任的分配。事实上,分权实践有时可能只是一种责任和职能的分配,而不涉及或只涉及有限的权力和资源分配。因此,地方政府有时在面对新的责任时表现得迟疑不决也丝毫不足为奇。

   笼统而言,分权至少具有两个方面的含义。其一,是体系内由上而下的权力分配。地区/地方(州/省、市) 被赋予在政治、经济和行政等特定职能领域和地理区域独立行使职能的权限;其二,分权还指权力或职能由体系内传统的政治、行政与经济主体向非传统主体(如NGO、企业、工会等) 的扩散,并将非传统主体纳入政治过程和政策过程。因此,分权既是权威和履行公共职能的责任从中央政府向次级政府、地方政府的转移,也是权威与履行公共职能的责任向准政府机构和私人部门的转移。

   历史上,分权在不同时期承载了不同的使命。在20 世纪20 年代,分权在英国、法国、美国等早期发达国家被用于解决中央机关事务壅塞的问题;第二次世界大战后,分权成为解决效率问题的重要安排;及至20 世纪60 年代和70 年代早期,分权被用于在僵化的官僚机构和原子化的大众社会中创造参与式共同体;在20 世纪80 年代,分权是英、美等国放松规制的整体改革措施的重要组成部分或是其重要实现路径;在最近20多年的全球化浪潮中,分权则与私有化、贸易自由化和其他“好事情” 一起成为经济改革的内容。世界银行在世纪之交更将分权改革纳入主要的改革议程之中。经历了近百年的发展,本身并不明确的分权概念获得了更为多元和富于变化的含义、目标与形式。

   与此同时,随着治理理念日益成为主导各国公共政策及相关事务的重要观念,分权在不同国家之间似乎也获得了更多的共同点。从“治理”概念的传统用法以及这一概念的词源看,“治理”(governance) 就是“政府”(government)的同义语,而在日益增加的有关治理的研究中,治理已经日益远离政府概念的含义而更强调其中的过程含义以及管理社会的一种全新的方法。在这一过程中,分权—无论是在政府内部的分权还是向政府之外的其他组织所进行的权威、责任和资源的转移—都成为一种必要的选择。随着治理概念成为一个日益具有包容性的概念,分权也获得了新的意义与新的形式。

   从不同类型国家看,对于发达国家而言,分权在很大程度上旨在通过竞争机制使治理得以改善,是福利国家应对所面临的诸多问题并强化地方治理的一种积极回应。总体上,分权无关国家基本制度,尽管可能导向重要的制度调整。在整个发达国家世界,分权不仅是“第三条道路”理论的重要内容,也是发达国家现实改革的重要内容和目标方向。发展中国家引入分权改革的动力则较为多元。1978年以来中国的改革在很大程度上契合了世界范围内的这一分权趋势,是世界范围内分权改革的重要组成部分,无疑应被置于有关分权及其理论的一般思考中加以理解,而中国分权治理规划则需要在一般理论与他国实践基础上充分考虑本国的历史与现实,在人们所期待的分权改革中实现人们同样期待的善治。

  

趋向由目标所引导的国家治理和分权改革


   从分权研究的常见主题和内容可以发现,有关分权的一般思考仍然主要集中于分权的工具价值和个体层面的价值,而分权在集体层面和国家层面的影响则没有引起足够的关注和研究。分权已经成为实现治理的重要策略,而日益流行的善治理念似乎也在现实层面要求持续的甚至是更大程度的分权。由于普遍预期分权会带来善治及与此相关的一系列好的结果,而现实层面上分权又常常被作为重要的治理策略,一个新的概念即分权治理便成为分权研究和治理研究中的流行概念。

   不同国家的分权实践在很大程度上体现了对于分权影响的不同理解,在具体的政策层面则表现出不同的政策倾向。在中国的分权实践中,在财政支出责任分配以及相关决策权归属、管理分散化等不同维度上,社会政策领域都是分权程度最高的政策领域。在有关中国分权改革的讨论中,特别是有关分权负面影响的讨论中,许多研究者将分权改革中的经济分权与政治集权的结合看作造成诸多负面影响的根源,因而将更大程度的政治分权以及改革地方领导评估机制作为重要的解决方案。

   虽然中国的分权被当作重要的治理策略,但中国的分权改革却可能只是一种治理缺失的分权,而分权在实际上不能实现有效治理的预期或在不同目标之间顾此失彼就成为常见的和难以避免的结果。一般意义上,不同国家在集中或是分散(分权)、传统统治或是治理之间的选择,很大程度上映射着价值层面上国家主义观念与(新) 自由主义理念之间的张力或冲突,而国家治理通过强调国家在治理中的作用以及治理或分权在国家/体系层面的目标追求,或可使处于竞争状态的不同理念和体现了不同理念的改革实践选择之间达成和解与妥协。

   过去几十年中,世界范围内普遍的分权改革,很容易使人们产生有关分权的诸多联想或推论,特别是模糊了不同国家分权改革与其各自特定目标之间的联系,从而也使得有关分权及其潜在影响的理解被简单化了。事实上,不同国家通过分权期望实现的具体目标存在很大差异,其不同现实影响则反映了分权在不同社会及制度背景中改善治理的不同潜力。

  

历史与现实观照下的中国分权治理及其学术意义


   在儿童成长过程中,由于父母是与孩子接触最多、沟通最多,以及具备了最大程度的感受性条件的人,儿童在其心理和智力的发展与成熟过程中对父母极为依赖。在儿童早期的政治社会化过程中,家庭的影响最为重要,无论是积极态度还是消极态度,孩子都受到其父母的影响。

   中国的分权设计需要同时观照历史与现实,还需要动态地观察分权改革的目标设计和实际效果。应在准确识别问题的基础上提出改革目标,努力摒除外部因素的干扰;需要关切分权在不同维度和层面的影响和后果,并在具有优先顺序的目标序列间努力协调和平衡。中国分权实践也表现出非常明显的特点。其中,分权改革的非制度特性和对政策工具的高度依赖尤其值得关注。一般而言,制度和制度化是分权及相关改革的重要依据和支持性条件。尽管分权并非必然关乎国家基本制度,但分权实践既需要相关制度的支持,也需要相关制度的变革或促使制度发生变革。中国在制度化方面的现实是,不同领域的制度化水平都有待提升,制度化尚处于发展过程中,不断趋于制度化在未来很长时间都将是中国诸多方面改革的重要趋向,而制度化不足是一个重要的和不容忽视的现实。政策在中国现实政治与社会生活中的作用使其承担了重要的制度功能。

   在有关中国分权及分权改革的讨论中,分权改革、政策及较低的制度化水平之间的关系可以表述为,较低的制度化水平是中国目前的重要现实,而政策作为分权改革的重要依据和载体既因其在弹性、灵活性、适应性、与既有制度的兼容性以及可逆性等方面的特点而有助于使分权改革实现其积极的治理潜力,同时也具有不可避免的负面影响。重要的是,需要谨慎区分这些负面效应是产生于分权还是产生于所谓“中国式分权”。这才是客观理解分权和中国分权的关键,也是改进中国分权治理并进行审慎的分权改革策略规划的关键。

   在学术研究中,分权因其概念化及其在制度实践中的运用,以及常常不可避免地涉及与国家相关的一系列重大问题,而成为重要的研究主题;此外,随着治理理念的流行,分权更是获得了重要的讨论空间。但是,就如学术研究中许多其他领域的讨论一样,分权研究仍是一个充满各种相互冲突观点的领域。在很大程度上可以说,分权是政治学研究中的这样一个领域,人们对概念本身仍充满歧见,理论基础又极其薄弱,但人们坚定执着地将其中一些似是而非的观点当作确定的理论和实践教条用以引导社会变革。

   在无处不在的分权改革中,分权偏好在其中发挥了支持性作用。事实上,要实现有效的分权治理,以怎样的方式设计和规划分权改革,并没有统一的最佳方式。“最佳做法” 的心态经常产生功能失调。在这种意义上,在地方知识基础上或运用地方知识解决地方问题的能力是一种重要的国家能力。在设计有利于实现有效治理的分权改革时,就需要充分观照国家特有的历史、文化与现实,使分权改革的动力建立在真实的内生需求基础上,使分权改革既可为似已沉淀为历史范畴的国家理性概念注入充实而具体的现代内涵,也成为一个国家理性得以展示和实现的过程。

   无论对于中国或是其他国家,要充分实现分权改革的治理潜力,应走出理论混沌和心理幻象,在由国家(及地方) 的历史、文化与现实所设定的思考框架中理解分权和进行分权设计。分权不是手段或工具,而是与特定的国家治理目标或某些重要的价值联系在一起的。强调实现分权的治理潜力远比分权本身更为重要,也有助于避免“为分权而分权” 的改革可能产生的不确定性。在这种意义上,合意和有效的分权首先是一种审慎的分权,在实践中则表现为由问题引导而非观念所引导的分权。因此,有关分权的讨论远非支持或否定分权本身那么简单,有关为什么分权以及如何分权等问题的讨论才是更为务实和更有意义的思考。

   无论对于不同层级的政府还是个体,分权改革意味着不断变化的政治机会结构。分权改革的影响不仅可能涉及制度变革,还可能导向集体和个体层面政治行为模式的重要变化。同时,随着分权改革的不断推进,人们日益强烈的自我责任感和自我代表意识可能会使作为现代民主制度重要形式的代议制/代表制度也面临挑战。此外,政党的形态也将在持续不断的分权改革中发生趋向地方性(包括种族性)发展的重要变化。这些方面的可能变化预示着一个不断变化的现实政治生态,也将成为未来分权研究领域的重要主题。

   用“中国式分权” 来概括中国的分权实践,在某种程度上过分强调了中国分权实践的特殊性,从而难以在中国分权实践与一般意义上的分权实践之间进行有意义的比较,也在一定程度上否定和排斥了不同分权实践之间各种有效成分和要素相互学习并实现转移的可能性。只有将中国分权置于一般分权概念范畴中加以理解和讨论,才可能发现和获得实现其治理潜力的更多可行路径。就中国的分权改革实践而言,相关研究应既充分考虑中国分权改革的具体特性,也尝试通过中国的分权改革实践丰富和提升世界范围内有关分权实践的一般认识。这就需要政治学学科中有关中国政治的研究逻辑和研究模式作出重要的调整,也将促使学科发生这样的变化。作为旨在寻求解释或揭示某种或然性的学科,政治学和比较政治学应具有这样的整合能力。

  

  

   本文原载于《北大政治学评论》第3辑(商务印书馆,2018年)。北大政治学(微信号:PKURCCP)为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

本文责编:陈冬冬
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