返回上一页 文章阅读 登录

刘国柱:美国国家安全战略的连续性与多变性

——21世纪《美国国家安全战略》报告比较研究

更新时间:2018-05-01 21:02:55
作者: 刘国柱 (进入专栏)  

  

   刘国柱,浙江大学世界史所暨美国研究中心教授

  

   内容提要:尽管美国政府只是对外界公开其中的一小部分,但《美国国家安全战略》报告无疑是最能体现美国国家安全战略的文件。纵观本世纪以来美国行政部门颁布的5份国家安全报告,我们既可以从中发现美国国家安全战略的连续性,也可以窥见不同时期美国国家安全战略的变化与差异。而其中变化比较大的,就包括中国在美国国家安全战略中的定位,这在特朗普的国家安全战略报告中体现尤为明显。再考虑到随后颁布的《2018美国国防战略概要》,特朗普政府的大战略已是呼之欲出。

   关键词: 国家安全战略  经济繁荣  价值观念  大国协调

  

   《美国国家安全战略》(National Security Strategy of the United States of America)报告,是根据美国国会通过的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部重组法案》(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986),美国总统应该每年向国会提交的重要文件[①],向国会阐明美国安全与外交的总体战略。尽管《美国国家安全战略》报告并不能完全反映历届政府的国家安全与外交战略及政策,存在着政策与理念上的差距,但《美国国家安全战略》报告依然是最能体现美国国家安全与外交战略的重要文件。

  

   进入本世纪以来,小布什、奥巴马和特朗普三任总统已经先后颁布了5份《美国国家安全战略》报告。三任总统分属两个不同的党派,而小布什和特朗普又分属共和党内的建制派和非建制派。纵观这5份《美国国家安全战略》报告,我们即可以看出这一时期美国国家安全战略的连续性,又可以看出美国国家安全战略的多变性和差异性。决定美国国家安全战略连续性的自然是美国的国家利益,而导致美国国家安全战略多变性和差异性的原因则是多方面的,既有对国家利益认知的差异、也有国际形势和国际格局变化的因素。下文即通过对本世纪先后颁布的5份《美国国家安全战略》报告进行比较研究,分析美国国家安全战略的连续性和多变性,以及特朗普政府国家安全战略的发展趋势。

  

   一、美国国家安全战略具有很强的连续性

  

   美国的国家安全战略具有很强的连续性,这在本世纪美国三任总统制定的5份《美国国家安全战略》报告中得到了充分的体现。美国国家安全战略的连续性,既体现在美国国家安全战略的基本目标上、也体现在美国国家安全战略的基本原则和理念上,同时还体现在实现国家安全战略的手段和途径等方面。

  

   从战略目标来看,美国国家安全战略的连续性,主要体现在以下几个方面:

  

   第一,美国的国家安全战略,首先是为美国及其民众提供安全保障,即保证美国国土、设施和民众免受任何国家和非国家行为体的威胁。如小布什政府在第一个《美国国家安全战略》报告中所指出的:“保卫我们的国家不受敌人侵害,是联邦政府首要的和基本的承诺。”[②]奥巴马政府也强调,“本届政府最重要的责任就是确保美国人民的安全。”[③]特朗普政府同样不遑多让,声称将美国公民的安全“放在第一位”[④]尽管不同政府对美国所面临的安全威胁有不同的认识,但总体来看还是有相当大的共识,如都认可恐怖主义是美国面临的主要威胁之一;都将大规模杀伤性武器的扩散,如所谓的“无赖”、“流氓”或“敌对”国家、非国家行为体获取核武器、化学武器、生物武器视为对美国的威胁;亦将跨国犯罪组织、网络攻击与犯罪视为美国政府及公众所面临的重要安全领域。

  

   第二,促进国家利益与经济繁荣是美国的国家安全战略的重要目标之一。从小布什到特朗普,美国国家安全战略一直都强调促进美国国家利益与繁荣的重要性。“通过自由市场和自由贸易开创全球经济增长的新时代”,是小布什政府执政时期美国国家安全战略的目标,在小布什政府看来,更大的经济自由将会为每个人带来更多的经济机会和繁荣[⑤];奥巴马政府则将繁荣的美国经济视为美国领导地位的基础,“在一个开放和促进机会与繁荣的国际经济体系中,保持美国经济的强大、创新和增长”被定位为美国的持久利益。[⑥]特朗普政府更是第一次战略性地提出:“经济安全就是国家安全”,他的国家安全战略要求“重建美国的经济实力,恢复对美国经济模式的信心”,因为只有“强劲的经济才能保护美国人民、支持我们的生活方式、支撑美国的实力。”[⑦]这既符合特朗普“让美国再次强大”的目标,也体现了其“美国优先”的原则。

  

   第三,笃信美国的价值观念,将美国视为世界政治民主与经济自由的典范,是美国国家安全战略的又一核心内涵。小布什政府国家安全战略明确指出:“自由的价值观对于每个社会的每一个人都是理所当然的,保护这些价值观不受敌人的侵犯,是全世界热爱自由的男女老少的共同愿望。”[⑧]奥巴马政府更是将价值观视为关系到每一个持久国家利益的、“美国国家安全最宝贵的财产”,认为美国的长期安全与繁荣有赖于对普世价值的坚定支持;不仅如此,对民主、人权和法治的承诺,还是美国在世界上力量和影响力的源泉,他认为,“只要美国榜样的光辉继续闪耀,美国就仍然是世界人民的灯塔。”[⑨]特朗普对价值观念并非特别热衷,但他也认为,“对世界上大多数人来说,美国的自由是鼓舞人心的,美国将永远与世界上那些追求自由的人站在一起,我们将依然是全世界自由的灯塔和机会”[⑩] 。特朗普要捍卫的“美国价值观念”,在他的《美国国家安全战略》报告中,更多的是使用美国的“生活方式”来表述,但内涵并无不同。

  

   为实现美国的国家安全战略目标,美国政府十分重视盟友在美国国家安全战略中的地位和作用。如小布什的国家安全战略尽管具有浓厚的“单边主义”色彩,但其同样强调“通过组织尽可能广泛的联盟来实施其战略”的重要性,并承认“如果没有加拿大和欧洲盟友和朋友的持续合作,美国几乎难以在世界上取得持续不断的成果”。他尤其强调美国的亚洲盟友在反恐战争中充当了“地区和平和稳定地支柱。”[11]奥巴马政府的国家安全战略同样重视美国“最亲密的朋友和盟友”,这些国家与美国有着相同的价值观,信奉同样的国际准则,“美国的国家安全依靠这些充满活力的盟友”,美国要让这些盟友成为“积极的合作伙伴,参与解决需要优先关注的全球及地区安全问题”[12]。特朗普政府也认为,在美国的国家安全战略体系中,盟友与合作伙伴至关重要,他们不仅有利于维护地区权力平衡,而且可以增强美国的实力、扩大美国的影响力。如在印太地区,美国与这一地区的盟友 “共同推进经济和安全措施,保护我们在这一地区共享的利益和价值观”;而一个繁荣和稳定地欧洲也会让美国变得更加安全,“自由和主权国家组成的北大西洋联盟是与竞争对手对抗最得力的条件”。[13]

  

   大国间的协调与合作是实现美国国家安全战略的重要组成部分,这同样是本世纪以来历届美国政府的共识。小布什政府认为,发生在美国的“9.11事件”从根本上改变了美国与全球其他主要力量之间的关系,并创造了许多新的机遇。“与俄罗斯、印度和中国领导人一起制定积极的合作议程”,并“就基本原则达成真正全球共识的进程正在缓慢形成”。防止近代民族国家形成以来,大国分割世界的对抗重现,成为小布什政府国家安全战略优先考虑的方向之一[14]。而在奥巴马政府看来,极端暴力主义、大规模杀伤性武器的扩散、气候变化和全球经济危机等问题,是对所有国家的挑战,这些问题也不是某一个国家能够单独应对的,所以需要美国“继续深化与21世纪的其他‘影响力中心’包括中国、印度和俄罗斯的合作”。[15]特朗普的国家安全战略报告,将中国和俄罗斯列为美国的“战略竞争对手”,但同时又表示,“美国会继续寻求与中国的合作”。[16]包括特朗普在内的美国决策者都清楚,作为世界上影响力最大的两个国家,当今世界大部分地区和全球性事务的解决,根本无法离开中国和美国这两个大国的合作。

  

   美国国家安全战略之所以具有较强的连续性,最根本的原因就在于:美国的国家利益没有发生根本改变,国际格局没有发生颠覆性变化,美国的盟友与合作伙伴也没有发生太多的变化;而美国面临的主要问题如经济繁荣问题、大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义、网络威胁等则具有较强的连续性。这决定了美国国家安全战略的相对稳定性和连续性。

  

   二、美国国家安全战略的变化与差异

  

   尽管本世纪美国的国家安全战略表现出很强的稳定性和连续性,但毫无疑问,本世纪初近20年的时间,这个世界还是发生了相当大的变化;一些全球性问题也在发生着微妙的变化;美国也发生了三次政党轮替,华盛顿的政治舞台上出现了三任总统、五届政府。国内外环境的变化、政党理念的差异、总统个人价值判断的不同,种种因素都决定了美国国家安全战略会体现出一定程度的变化和差异。这些变化和差异起码表现在以下几个方面。

  

   首先,不同政府对美国所面临的主要安全威胁的认知有所差异。小布什政府认为,美国面临的“最严重的危险在于极端主义和技术的结合”,美国的当务之急是“破坏和摧毁遍及全球的恐怖组织”,并防止“无赖国家”和恐怖分子“利用大规模杀伤性武器威胁我们、我们的盟国和友邦”[17]。但在奥巴马政府看来,美国人民所面临的最大威胁是“大规模杀伤性武器,特别是暴力极端主义者寻求核武器及核武器向多国扩散所造成的危险”。[18]尽管特朗普政府也承认散播恐怖、威胁邻国、追求大规模杀伤武器的地区独裁者;恐怖主义武装分子和跨国贩毒暴力犯罪集团对美国构成威胁,但上述威胁只是放在了第二或第三位,排在首位的是特朗普国家安全报告中新发明的国际政治名词--中国和俄罗斯等“修正主义强权”(Revisionist Powers)。而在五角大楼1月20日公布的《2018年美国国防战略概要》中,更加明确指出了特朗普政府对美国所面临的首要安全威胁的判断--“国家间战略竞争,而非恐怖主义,现在已经成为美国国家安全的首要忧患”,“对于美国繁荣和安全的主要挑战是,由《美国国家安全战略》报告归类为修正主义强权发起的重新开始的长期战略竞争”。报告指责中国和俄罗斯“想要重塑世界,将世界纳入其威权主义模式的轨道,同时攫取干涉其他国家经济、外交和安全决策的权力。”[19] 颇有重回传统的大国间竞争的味道。

  

另一方面,对于小布什和奥巴马政府国家安全战略中所列举的、威胁美国国家利益的气候变化问题,特朗普政府的国家安全报告并未提及,反而声称在“反对有损美国经济和能源安全利益的能源议程方面,美国的领导力必不可少”[20],这种论调与特朗普宣布美国退出应对气候变化的《巴黎协定》几乎如出一辙。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/109747.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏