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刘国柱:美国国家安全战略的连续性与多变性

——21世纪《美国国家安全战略》报告比较研究

更新时间:2018-05-01 21:02:55
作者: 刘国柱 (进入专栏)  
站在了两个前任的对立面上。

  

   其次,实现美国经济繁荣的手段各不相同,尤其是对待自由贸易的政策差异较大。在这一领域,同样是小布什政府与奥巴马政府的理念更为接近。小布什政府执政的8年,一直试图通过自由市场和自由贸易开启全球经济增长的新时代。为扩大经济自由和繁荣,小布什政府是希望通过“促进自由和公平的贸易,促进市场开放,促进金融系统稳定,促进全球经济一体化以及促进安全清洁能源的开发。”[21]等手段,带动美国经济的增长;奥巴马政府更是致力于打造高标准的多边投资与贸易协定,包括《跨太平洋战略经济伙伴协定》(TPP)和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(TTIP),认为这两个高标准的投资与贸易协议,将把美国至于“涵盖全球经济2/3的自由贸易区中心”。[22]而特朗普的国家安全战略报告,则是一直在强调“公平与互惠”的贸易体系或贸易关系,抱怨一些国家利用多边贸易体系的规则,给美国造成贸易赤字。并表示,美国将不再对“违规、欺骗和经济侵略熟视无睹”。[23]正是在这一理念驱使下,美国退出了TPP,并与加拿大和墨西哥重启了《北美自贸协定》的谈判。

  

   再次,推行价值观、输出民主的热情不一、手段亦有所不同。小布什与奥巴马政府在输出美国民主与价值观方面更为积极和主动,而特朗普政府则意兴阑珊。小布什政府是“民主和评论”的追随者,坚信民主国家是国际社会最负责的成员,实行宪政民主的国家不可能与美国或其他民主国家进行战争,也更愿意支持对武器贸易的限制、鼓励和平解决纠纷,促进自由贸易。所以在海外推动民主可以加强国际稳定、减少地区冲突,打击恐怖主义以及支持恐怖活动的极端主义。为此,小布什政府的国家安全战略明确表示,“将积极致力于把民主、发展、自由市场和自由贸易的希望带到世界的每一个角落”,并利用对外援助促进自由,“使自由和发展民主制度成为我们与其他国家双边关系的主题”。而在全球推广自由、结束暴政、推进有效的民主制度更是成为小布什政府国家安全战略的重要目标。[24]在小布什时代,美国开启了以战争和武力手段在其他国家“建设民主”的尝试。

  

   与小布什政府相比,奥巴马更强调美国的榜样力量,认为“美国的榜样力量比任何其他行动都更有助于自由与民主的传播”;美国的“制度实力和对法治的尊重树立了民主治理的榜样,当我们在国内坚持我们价值观的时候,我们就能更好地在全世界促进这些价值观”[25]。为塑造美国作为普世价值的榜样,奥巴马政府在国内加强了反对酷刑的承诺、从世界各地的黑监狱释放或转移被关押的犯人,对美国情报部门侵犯公民隐私的行为进行约束;关注弱势群体如少数民族和宗教少数人士、残疾人士、同性恋者、双性恋者、变性人的平等权益。在海外,美国则是集中精力和资源,支持新兴民主国家如亚洲的缅甸和北非的突尼斯,鼓励这些国家的“民主改革”。

  

   相对而言,特朗普政府在价值观念领域的政策体现了他一贯的“美国优先”原则,即重点关注美国国内的自由与人权问题。特朗普政府优先关注的领域分别是:支持维护个人尊严、击溃跨国恐怖组织以保护美国人民、保障妇女和青年参与民间活动和经济生活、保护宗教自由和宗教少数、减少人们的痛苦等。可见,特朗普政府的价值观念战略,充其量是把美国作为自由与民主的榜样。[26]

  

   此外,在强调美国在国际事务中领导地位方面,三位总统的国家安全战略亦各有特色。小布什政府将“领导数量越来越多的民主国家应对形势的挑战”,视为美国国家安全战略的第二个支柱,强调“美国必须充当领袖的角色”。[27]但小布什政府的国家安全战略对美国如何在国际事务中发挥领导作用并未着墨。

  

   相对而言,奥巴马政府的国家安全战略对美国的领导地位、领导能力的建构等有着更为成熟思考。奥巴马政府认为:“没有哪个国家比美国更有优势作为全球化时代的领导”,“任何确保美国人民安全并促进我们国家安全利益的成功战略,都必须开始于一个不可否认的事实--美国必须发挥领导作用”。[28]在奥巴马政府看来,重振美国的领导地位,关键在于两个方面:国内建设--让美国经济保持活力;身体力行,践行美国对民主、人权和法治的承诺;在国际事务中,为塑造应对当前挑战等国际体系而努力;强调美国对国际秩序的承诺等等。

  

   “美国优先”是特朗普政府国家安全战略的基石,美国的领导地位同样是服务于“美国优先”的大原则。在特朗普政府的国家安全报告中,美国的领导地位主要在以下几个方面服务于美国国家安全战略:在太空和网络空间领域发挥美国的领导力,为上述领域制定国际规范;发挥美国的领导力,维护美国利益悠关地区的国际秩序;在国际政治和安全机构中发挥美国的领导力,维护美国及盟友的安全;在联盟中发挥美国的领导力,督促盟友在联盟中切实承担更多的责任和义务等等。显然,极端的利己主义,构成了特朗普发挥美国领导地位的基础。

  

   三、美国国家安全战略与中国

  

   作为最大的、快速发展和崛起的发展中国家,中国自然会引起本世纪美国国家安全战略的重点关注。从小布什政府到奥巴马政府,美国国家安全战略对中国的定位变化不可谓不大,这种变化既体现了中美两国实力对比的变化,也体现了中美关系的复杂性。

  

   小布什政府刚上台时,曾经将中国定位为战略对手。但“9.11事件”发生后,美国国家安全战略迅速做出调整。美国将与中国的关系视为“我们促进建立一个稳定、和平和繁荣的亚太地区战略的一个重要组成部分”,并表示:“美国寻求与一个正处于变革中的中国建立一种建设性的关系”;小布什第二任期的国家安全战略报告,更是将中国视为“全球事物的参与者”(Global Player),希望中国扮演“负责任的利益攸关方”(Responsible Stakeholder)角色。总体来看,小布什政府的国家安全战略对中国充满了矛盾的心态。

  

   一方面,小布什政府的国家安全战略确信,中美两国在很多领域具有共同利益,这些领域包括反对和打击恐怖主义、维护地区如朝鲜半岛的和平与稳定、防止大规模杀伤性武器的扩散、在健康(如防止艾滋病的传播)和环境保护等人类面临的共同威胁方面,在经贸关系方面等等。美国希望中国在这些领域发挥更为积极的作用,承担更多的责任,与美国共同维护国际体系的正常运转。

  

   另一方面,小布什政府的国家安全战略对中国又表现出相当程度的不放心。美国最大的担心在于它对中国战略选择的不确定性。“在寻求可以威胁到其在亚太地区邻国的先进军事力量的时候,中国采用的是一种过时的方式,这种方式将最终阻碍中国寻求实现国家伟大的努力”;美国还担心,中国以“不透明的方式持续进行军事扩张”、“锁定全球能源供应”等行为。美国国家安全报告甚至警告:“中国领导人必须认识到,如果继续坚持旧思维、进一步加剧地区和全球的担忧,中国是不可能在和平道路上发展的”。因而,美国的战略是“鼓励中国为了自己的人民做出正确的战略选择”。一旦美国认定中国的战略选择不正确,美国将“对其他可能出现的情况采取对冲措施”。

  

   此外,小布什的国家安全战略还期待中国对自己的国家性质“做出进一步的根本选择”,包括政治开放、信息开放、促进人权、自由结社、自由信仰等,即接受美国的价值观念。[29]

  

   奥巴马总统时期,美国国家安全战略对中国的态度呈现出前后明显不一致的特点。在奥巴马的第一个任期,美国国家安全战略对中国更加强调合作;而奥巴马第二个任期的国家安全报告,则更加强调双方在一些领域的竞争关系。

  

   奥巴马的第一个国家安全报告,表示将“继续寻求与中国建立积极合作的全面关系”,并希望中国在推进全球经济复苏、应对气候变化、防止大规模杀伤性武器、维护地区和平等问题上,“担当起负责任的领导角色”。虽然美国也关注人权等与中方立场不同的领域,但美国更加强调“意见不同不应该妨碍美中双方在共同利益领域进行合作”。为应对中美所面临的共同挑战,双方将发展“务实而有效的双边关系”;在安全领域,美国国家安全战略仅表示“关注中国的军事现代化”,并做好准备,确保美国及其盟友的利益不会受到负面影响。作为双方积极合作的象征,中美两国建立了战略与经济对话机制,通过对话解决更广泛领域的问题,增进双方的军事联系并减少猜忌。

  

   但在奥巴马总统的第二个任期,美国国家安全战略的基调明显发生了变化。尽管美国依然承认,美中两国的合作范围前所未有,美国也表示“欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国的崛起”。但美国更加强调,美国对中国大军事现代化“保持警觉,并拒绝通过恐吓解决领土争端”;同时,美国将“从强势地位管控竞争,同时坚持要求中国,在从海上安全到贸易和人权等问题上,遵守国际规则和规范。”;美国还将在网络安全方面采取必要的行动,“以保护我们的企业、捍卫我们的网络,防止无论是民营部门还是中国政府,为商业利益窃取商业机密的行为。”[30]另外,奥巴马政府的第二个国家安全报告,在谈到一些全球事务和地区事务时,尽管没有点中国的名字,但针对中国的意图相当明显,总的方针是要求中国遵守国际规范。

  

   本世纪的三任美国总统,从来没有谁像特朗普总统那样,利用各种场合或媒体,对中国领导人讲了那么多的溢美之词;也从来没有哪位总统时期的国家安全战略,像特朗普政府的国家安全战略报告那样,将中国列为美国的战略竞争对手,甚至取代恐怖主义,与俄罗斯一起并列为美国国家安全的首要威胁,好像中国已经在每一个领域,都在挑战美国的国家利益。

  

   特朗普政府的国家安全战略判断,从战略层面来看,“强权竞争这个本已被历史淘汰的现象再度回归。中国和俄罗斯在尝试重新奠定他们对地区和全球的影响力。今天,他们正在部署的军事存在将在危难之时将美国阻挡在外,美国在非战争时代,在关键通商地区自由航行的能力也将受到挑战。总而言之,他们正挑战我们的地缘政治优势,并试图将国际秩序向对他们有利的方向扭转。”[31]稍后通过的《2018美国国防战略概要》,将中国对美国的战略威胁进一步细化,报告指责中国,运用自己的军事现代化、影响力和掠夺式的经济活动胁迫邻国“试图改变印度洋-太平洋地区的秩序,使之有利于中国”[32]。美国指责中国持续进行的军事现代化,近期目标是寻求获得印太地区的霸权,并在未来取代美国在全球的主导地位。

  

   在印太地区,美国指责中国正在通过其经济能力,诱导或惩罚该地区内的其他玩家,影响该地区项目的运作,以及军事威胁暗示的方式说服其他国家配合自己的政治、国安目标。中国的基础设施投资和贸易战略巩固其地缘政治的目标。中国在南中国海大搞基础设施建设并军事化的企图,危害到贸易的自由流通,威胁到其他国家的主权,并破坏地区稳定。中国正快速推动的军事现代化进程,是以限制美国对该地区的干涉能力为目标。[33]

  

在经济领域,美国国家安全战略报告对中国的指控有以下几个方面:一是中国侵犯美国的知识产权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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