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张世青:促进社会整合:中国社会政策的发展走向

更新时间:2018-05-01 21:00:07
作者: 张世青  

  

   摘要:处于快速社会转型时期的中国,社会分化成为了一种典型的社会现象,由此引发的群体性事件和社会矛盾日渐增多,这给中国的社会整合带来了严峻挑战。社会政策在消除社会分化、促进社会整合方面具有独特的价值。理论和实践表明,并不是所有的社会政策都具有社会整合的功能,只有公平性的、强制性的、包容性的以及共享性的社会政策才具有社会整合功能。基于此,为提升转型期的社会整合程度,中国社会政策的发展方向为:一是消除各种特权福利,制定和实施以公民身份为主导的社会政策;二是加强社会政策领域的立法,同时推行良法善治;三是确保社会政策各运行环节的程序正义;四是社会政策需要实现普惠型的保障目标,并谨防各种福利欺诈行为。

   关键词:社会政策;社会整合;中国社会政策

  

   基金项目:本文系国家社科基金青年项目“社会救助制度的转型与整合问题研究”(13CSH104)、山东省社科联人文社会科学项目“城市贫困家庭社会救助服务供给研究”(16-ZZ-GL-18)的阶段性成果。

   张世青,济南大学政法学院 讲师,博士,研究方向:社会政策。

  

   一、社会整合需要社会政策

  

   作为一重要的社会学概念,社会整合一般意指:“调整、协调社会中相关因素的关系,缓解、消除矛盾冲突,使之成为有机整体的过程或结果。”[①]为消除社会变迁所带来的不利影响,社会学家一直探求社会整合的实现方式。如迪尔凯姆研究了人类社会在从机械团结向有机团结转型的过程中出现的失范现象,并指出可通过劳动分工、职业道德等建设以实现的社会团结和整合。帕森斯则在其所提的AGIL功能分析模型中,特别强调了社会系统具有整合(Integration)的功能。在社会福利学家Neil Gilbert和Paul Terrell看来,选择性的社会福利政策容易使福利接受者产生污名化,进而对“社会产生分裂的影响”,而普惠性的社会政策方案能促进社会的整合。[②]社会整合的目的“不是让人民去适应社会,而是要让社会接纳全体社会成员。因此,社会政策的目标不应当是矫正‘不规矩’成员的行为,使他们更加遵从既成的社会规范,而是要改造社会,使之更灵活宽容,以包涵全体人民。”[③]据此可知,社会整合目标的实现,一方面要求国家需积极应对社会变迁所带来的的矛盾或冲突,另一方面国家可借助社会政策确保每一个体不被社会排斥在外。

  

   关于什么是社会政策,学界并没有统一的共识,但我们可以根据学界对社会政策的界定,概括出社会政策的基本特性。社会政策这一术语的首提者瓦格纳认为,“社会政策是运用立法和行政的手段,以争取公平为目的, 清除分配过程中的各种弊害的国家政策。”[④]马歇尔指出,社会政策是政府通过向其市民提供服务或收入的方式,从而直接影响他们的福利。[⑤]蒂特马斯认为,社会政策被认为是行善的、再分配的,同时涉及经济的和非经济的目标,并且社会政策“关涉社会变革的有序选择”。[⑥]吴忠民提出,社会政策是指“以公正为理念依据,以保证民众的基本权利,提升民生水准,增进社会的整体福利,保证社会安全为主要目的,以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列的行为准则、法令和条例的总称。”[⑦]由此可见,社会政策具有如下基本特征:社会政策倡导公平公正的价值理念;社会政策通过收入、再分配的方式,借以增进民众的福利水平;社会政策以法律、法规、条例的方式运行;社会政策也影响着社会变革。

  

   当下,中国也需要借助有效的社会政策促进社会整合。一如所知,自1990年代以来,中国进入了快速的社会转型期。在此过程中,由于效率优先的经济政策长期主导着国家的发展方向,加之物质、资金等资源配置的不均衡性、社会治理手段的滞后性等原因,致使城乡以及不同的地区、行业、部门、阶层之间均出现了较为严重的社会分化。社会学家孙立平先生把这种现象称为“断裂的社会”。[⑧]在这种社会结构之下,社会矛盾和群体性事件日渐增多,从而给社会的有序发展与稳定和谐带来了严峻挑战。事实表明,依靠社会精英、伦理观念、单位组织、行政控制等传统的整合手段已不能高效地应对社会分化带来的冲击。据此,孙立平提出了“断裂,需要社会政策来整合”[⑨]的论断。西方也有学者指出,“社会政策的决定能够型塑社会,并影响着社会正义和社会变迁。”[⑩]由此看到,学界业已认识到社会政策在消除社会分化,促进社会整合方面具有独特的价值。关于社会政策所发挥的社会整合功能方式,鲍勃·休伯认为,“其一是要将对社会群体问题的意识和关注变成一切政策和计划的‘主流’,唯其如此才能使政策和计划时时刻刻注意到各社会群体的特殊状况与需要;其二是始终同这些社会群体‘站在一起’,从他们的利益出发。”[11]

  

   二、具有社会整合功能的社会政策

  

   虽则学界意识到了社会政策对促进社会整合具有积极的价值,并且提出了社会政策促进社会整合的方式,但由于“以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情”,[12]因此社会政策不可避免地具有一定的价值导向,这就意味着并不是所有的社会政策都能够促进社会整合。其实即便是普惠性的社会政策,如果没有经过充分的民主协商就出台或者执行不力,同样难以促进社会整合。这就昭示着,如果社会政策不具有某些品格,不仅无助于社会整合目标的达致,反而可能引致社会分化或者致使社会分化日趋严重。我们认为,具有下列属性的社会政策有助于促进社会整合。

  

   一是公平性的社会政策具有社会整合功能。尽管社会政策以追求公平正义为目标,但学界对何为公平的社会政策并没有形成共识。通常而言,在社会政策学界,信奉自由主义思想的学者认为,残缺型的社会政策是公平的;社会民主主义者认为,公平的社会政策意味着只要拥有完全的公民身份,就有资格享受本国的社会福利;保守主义者认为,根据工作业绩、忠诚度为标准制定的社会政策才合乎公平。虽然知识界所崇尚的“主义”有差别,但对何为公平的社会政策,仍具有共同的底线标准。首先,公平的社会政策意味着权利公平。一方面,权利公平是享受社会福利的权利主体平等。即每一公民均为权利主体,皆有资格享受相应的社会权利。这就要求国家在制定社会政策时,必须排除出身、性别、民族、地域等先赋身份以及职业、行业、阶层、权力等后致身份对个人或某些群体的福利权利限制。另一方面,权利公平是公民享有的基本权利平等。基本权利既包括宪法规定的政治权利,还包括财产权、劳动权、健康权、受教育权、照顾权、社会保险权等诸多权利,同时还有面向残疾人、老年人、妇女、儿童等特殊人群的专项权利。基本权利的平等要求任何个人或组织不能享有超越宪法和法律所规定的福利特权。其次,公平的社会政策意味着机会公平。机会公平是人类从身份社会转向契约社会时,提出的反对世袭制度与封建等级制度的革命性纲领。同权利公平一样,机会公平也要求人们在获取或国家在分配各种福利资源时,国家要摒弃掉个人的出身、性别等先赋性因素的影响,转而通过制度建设保障每一位社会成员皆有平等的机会获得相应的福利或服务。可见,机会公平是一种起点的公平,亦是实现结果公平的重要保证。再次,公平的社会政策还体现着代际公平。公平的社会政策不仅要求当代人均有平等的机会获致合法的福利,也要求保证后代拥有同等的机会和权利获取法律所规定的社会福利。

  

   二是强制性的社会政策具有社会整合功能。一如所知,社会政策通常是由 国家和政府出台实施的一系列条例、法规、法律等,这体现的就是社会政策的强制性一面。[13]由于国家或政府制定、实施的相关社会政策在法律效力位阶方面具有不同的等级,这就致使有些社会政策具有不同程度的强制性。通常而言,具有最高法律效力的社会政策当属由一国的国会、议会、人民代表大会等最高权力机关制定的法律,然后是由地方政府或国家行政机关制定的社会政策,其多呈现为条例、规定、草案、办法等形式。比较而言,以法律形式出台的社会政策,它的强制性最强,也具有最高权威,因而它能够获得公众最大程度的认可,亦能在全国范围内普遍实施,而以条例、规定等形式出台的社会政策更具灵活性、应急性但强制性不足。不难发现,以法律方式运行的社会政策崇尚的是法治。“法治是公开透明的规则之治和程序之治,具有可预期性、可操作性、可救济性。”[14]故而,这种以法治为根基的社会政策能够在最大程度上确保不同的社会阶层对其信任和遵守,此显然有利于社会整合。如1930年代的经济大危机期间,美国颁发了《社会保障法》、《全国劳资关系法》、《紧急救济拨款法》等社会法。历史证明,美国通过这种“再造社会”的方式,较为成功地避免了经济大溃败和社会大动荡。反观以条例、文件等形式运行的社会政策,虽易使政府能够针对特殊情况做出快速反应,亦可摆脱既往政策的束缚,甚至能够冲破现行法律的羁绊,[15]但这往往导致政策凌驾于法律之上,造成以言代法、权大于法、阳奉阴违的人治现象。历史表明,此种政策治国行为“由于缺少制度上的纠错机制,一旦政策不对路,实施的效率越高,不良的后果越发严重。”[16]如人类学家斯科特通过考察前苏联、坦桑尼亚等国的社会建设史发现,那些试图改善人类生活、提高人类福祉的大工程和大项目,大都在缺乏民主讨论的“伟大政策”指引下以失败告终,此更加剧了社会分化和人们生活的困苦。[17]因此,国家在出台社会政策之前,就应当充分考量该项社会政策的权威性与强制性水平,同时要在最大程度上规避“以政策代替法律”的行为,以此防止政策治国可能带来的潜在的社会分化弊端。

  

三是包容性的社会政策具有社会整合功能。西方社会自1940年代创建福利国家时起,就以追求平等、消除贫困、实现社会团结作为价值导向。客观而言,西方国家在这些方面已经取得了非常显著的成就,但在左派人士、女权主义者看来,贫富分化问题依然严重、社会政策领域的性别不平等现象仍旧悬而未决。此外,在全球化及地区一体化背景下,移民的社会权利又遭受着制度性的社会排斥,这又加深了不同阶层间的社会矛盾。在上述背景下,社会包容思想走进了人们的视野。法国学者Claude Didry指出,社会包容“涉及全体社会成员个体之间社会关系的转变或强化的过程,包括那些并没有被排斥的个体及群体。”[18]吉登斯认为,平等意味着包容性,不平等则指向了排斥性。具体而言,“‘包容性’意味着公民资格,意味着一个社会的所有成员不仅在形式上、而且在其生活中的现实中所拥有的民事权利、政治权利以及相应的义务。它还意味着机会以及在公共空间中的参与。”而排斥性则有如下表现:“一种是对处于社会底层的人们的排斥,将他们排除在社会提供的主流机会之外;另一种是社会上层人士的自愿排斥,也就是所谓的‘精英的反叛’:富人的群体选择离群索居,从公共机构中抽身而出。特权阶层生活在壁垒森严的社区中,不参与公共教育和公共保健体系。”[19]由此可知,社会包容涵盖的对象是全体社会成员,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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