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张世青:促进社会整合:中国社会政策的发展走向

更新时间:2018-05-01 21:00:07
作者: 张世青  
而非仅仅弱者;社会包容体现的是个人所能享有的一整套权利体系;社会包容既反对对底层群体的机会排斥,也反对精英的“主动排斥”。在包容性理念指引下,西方国家在处理社会分化及移民问题时,在社会政策设计方面做了如下调整:一方面国家加大了普惠性的公共物品投入,如提升公共教育质量、控制犯罪率、维系一套资源充足的卫生保健服务体系等,以回应所有人的需要;另一方面,为防止贫困的恶性循环,国家更加重视对缺乏技能者、技能落伍者以及贫困家庭儿童的教育和培训投入,借以提高他们的人力资本。

  

   四是共享性的社会政策具有社会整合功能。公平的、法律导向的以及包容性的社会政策具有社会整合功能,但这些特性的社会政策具有较强的“应然”性。“‘应然’的社会政策是指社会政策的应有之义,亦即社会政策的基本取向、基本目的以及‘理想化’的内容。”[20]这种“应然”的社会政策还需要落地生根,即能够真正惠及受益对象,而不是仅仅表现为政策文本的规定,这就要求社会政策需要由“应然”转向“实然”。此处“实然”的社会政策乃是一国之公民或同一社会群体尤其是弱势群体均有资格享受经济社会发展成果,并且生活水准或社会福利水平还应当随着经济水平的增长而逐渐提高。这正是共享性社会政策的本质要求。共享性的社会政策体现着恩格斯所言的这种社会发展图景:“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”,使“所有人共同享受大家创造出来的福利”,“使社会全体成员的才能得到全面发展”。[21]反之,如果国家出台的社会政策只是为了满足特定群体的需要,或者有限的社会福利资源在没有经过民主协商的前提下而优先供给某些群体或地区,显然这就会造成社会发展的成果不是被普遍共享而是被独享或专享,长此以往势必造成群体间、地区间的严重分化或断裂,这显然不利于社会整合。如美国在建国初期虽然就提出了:“我们是一个和谐如一的人民,每个公民到处享有同样的国民权利、特权并且受到保护。”[22]然而,自美国建国始,白人与黑人等有色人种在政治权利、经济权利、社会权利等方面就存在着不平等的局面。由此最终导致了1960年代美国黑人等有色人种大规模的街头抗争,迫使美国政府推行了“平权法案”(Affirmative Action)。

  

   三、中国社会政策的发展走向

  

   毋庸置疑,1949年以来,中国政府在各个经济发展时期均出台了大量社会政策,这些社会政策对增进民众福祉、消除阶层分化、促进社会整合起到了非常重要的作用。特别是近些年来,中国更是加大了民生建设、社会建设以及扶贫开发的力度,城乡之间、地区之间、行业之间、阶层之间的利益分化呈现了缩小趋势。但是不可否认,中国当前实施的某些社会政策并不能高效地发挥社会整合的功能,甚至有的社会政策还扮演了加剧社会分化的角色。根据具有社会整合功能的社会政策应当所具的属性,我们认为,那些正在运行的或将要出台实施的社会政策如果不利于社会整合,就需要作出相应的调整和完善。

  

   一是消除各种特权福利,制定和实施以公民身份为主导的社会政策。诚然,随着户籍制度的改革,中国的社会政策呈现了去身份化、去地域化的现象,比如实施了统一的城乡居民养老保险制度和医疗保险制度。但是,围绕户籍制度所型构的社会政策体系仍然对流动人口具有较强的排斥性。例如,城市公租房主要惠及的是拥有城市户口的低收入群体和住房困难群体。再如对流动人口的就业仍具有排斥性。如2016年北京、上海等地的网络约车规定,非本地户籍人口没有资格从事滴滴快车,这显然阻塞了流动人口的就业渠道和收入来源。可见,户籍制度依然是区隔有无身份享受社会福利的重要因素。除了户籍制度之外,单位属性、行业属性、职业属性等也在强化着一些特权福利。如养老金并轨后,行政事业单位增设了职业年金,城乡居民却没有职业年金;同时,一些大型国企建立了企业年金,而绝大多数城镇职工并没有企业年金。可以预料的是,如果城乡居民和城镇退休职工的养老金待遇不能大幅提高,这又将拉大行政事业单位、国有企业退休人员与城乡居民的养老金待遇。需要说明的是,上述特权福利并不是缺少监督和制衡、游离于制度规定之外的法外特权,而是嵌入于制度之内的特权,它是由国家或地方的法规政策所规定的专属某一群体的福利权。“制度之内的特权是由长期以来的官僚等级体制以及由权力、身份和财富所决定的超公民权力,它往往以社会整体利益最大化为设置初衷, 堂而皇之地被纳入制度来加以锁定。”[23]然而“无论何种特权,其目的自然都在于免受法律的管束,或赋予法律所未禁止的某种事物以专属权利。”[24]因此,中国社会政策的发展方向应当是消除这种特权福利政策,而转而发展以公民身份为资格的社会政策。

  

   率先提出公民身份的社会学家马歇尔认为,公民身份是由民事权利、政治权利和社会权利所组成,并指出“公民身份是一种地位,一种共同体的所有成员都享有的地位,所有拥有这种地位的人,在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”[25]可见,公民身份的精髓在于,凡一国之公民,均有平等的资格以充分享受该国所赋予的各项权利,而不是有选择性的赋予特定的社会阶层,除非有法律、制度的特别规定。显然,一种理想的社会政策是建立全国统一的以公民身份为资格的社会政策,因为这是实现权利主体平等的必要条件。然而,中国业已存在着的碎片化、不公平的社会政策直接影响着统一的社会政策的构建。有学者遂提出,可以预先建立以地域公民身份为标准的社会政策。即“在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度,这种不分户籍身份、不分职业群体的会福利制度有利于形成‘地域公民身份’。”并且从长远发展看,“‘地域公民身份’在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的‘公民身份’的形成。”[26]然而,当前中国社会政策的碎片化问题已非常严重,如果再发展以地域公民身份为主导的社会政策,假以时日,势必造成不同地区之间、行业之间、职业之间的福利水平更加分化,这又将增大社会整合的难度。因而,这就要求中央政府积极探寻并制定以全国统一的公民身份为基础的的社会政策,在此基础上,地方政府再制定符合本地发展实际的地域性社会政策。

  

   二是加强社会政策领域的立法,并推行良法善治。鉴于政策治国的历史教训和潜在弊端,因此,只有将社会政策上升为法律,才能汇集社会各方的共识,才能更好地凝聚政府、社会及个人的力量,从而提高社会整合的程度。当前,中国正在积极推进国家治理能力现代化建设,即要运用制度以提高治理社会、经济、文化等各领域事务的能力。而“国家治理制度只有上升为宪法和法律,实现法制化,才能定型化、精细化,才能增强执行力和运行力。”[27]中西方的实践表明,只有实现了法律化、定型化的社会政策,才能使国家治理制度具有长效性、普遍性和可诉性,才能更有力地克服和避免政策因人制宜、因时制宜、因地制宜等方面的人治弊端,同时才能够克服“政策侵权、政策违约难以通过司法程序及时有效解决的缺陷。”[28]此外,随着公民权利意识、法治观念、维权动力的普遍增强,作为社会共识最大公约数的法律理应在国家治理现代化体系中发挥主导功能。上述原因就决定了中国的社会政策应当上升为具体的法律,即通过法律的方式确保全体公民或特定群体能够享受到相应的社会权利。

  

   然而,当下中国的社会政策仍然存在着“政策多、法律少”的现象。通常而言,宪法所规定的公民各项权利,需要通过具体的法律加以确认。在这方面,中国还存在着仍需完善的空间。如《宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”该项规定涉及到了公民的诸多社会权利,如养老权、健康权、社会保险权、社会救助权、医疗卫生权、伤残军人权以及残疾人的劳动权、教育权等,但是国家并没有全部制定与其相配套的具体法律,而只是出台了《义务教育法》、《社会保险法》、《老年人权益保障法》、《就业促进法》等部分法律,公民权益主要还是通过条例、草案、意见、办法等政策法规的形式来获得保障。如2014年5月实施的《社会救助暂行办法》依然是从行政事务的角度而不是法律权利的角度对待贫困人口的救助问题,这就导致了贫困人口难以真正分享经济社会发展成果,而且难以根治 “人情保”“关系保”等不公正的现象。此外,中国还出现过“政策导向”的社会政策酿造的社会悲剧事实。如1982年实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》导致了2003年的“孙志刚事件”,最终以孙志刚的被殴打致死这一巨大代价迫使收容遣送办法废除。因此,中国应当积极加快社会政策领域的立法工作,确使公民的每一项权益都能通过法律的方式得以确立和捍卫。当然这种法律还应当是良法,而非维护某些阶层、群体特权福利的恶法。此外,在法律执行过程中还必须遵循善治的原则。善治就是政府“通过依法行政,把已经制定好的良法付诸实施,公正、合理、及时、有效地适用于全体公民,以实现良法的价值追求。”[29]

  

   三是确保社会政策各运行环节的程序正义。正如上述,一个社会整合程度较高的社会,是公平正义的社会政策占据着主导的社会。正义又通常分为程序正义和实质正义。程序“从法律学的角度来看,主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。其普遍形态是:按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”[30]据此,社会政策的程序正义意味着政府在社会政策的各个运行环节,按照全体社会成员共同认可的方式、步骤作出政策选择的过程。“在这里,程序决定结果,并且程序的正义性将保证结果的正义性。”[31]而结果正义正乃实质正义。程序正义之于社会政策的重要性在于:首先,程序正义有助于保证每一位社会成员的基本权利。程序正义是一种形式正义,它要求各种法律和制度在执行过程中平等地对待每一位公民,而不是根据个人的出身、性别、职业、行业等实行差异化的社会政策,这亦是实现公平公正社会政策的必要前提和基础。其次,程序正义有助于确保社会政策的健康有序运行。程序正义的“程序”是由国家或政府制定,全社会共同认可和遵守的法律规则和制度规则,它规定了个人、社会、政府的权责边界。这就意味着,任何个人、群体或社会组织不能超越法律的规定干预社会政策的运行。再次,程序正义有助于协调不同群体间的利益分配问题。程序正义主张法治,反对人治。法治要求各种制度公开透明,同时杜绝暗箱操作、潜规则等人治行为。社会政策在很大程度上体现着利益分配,这就要求与社会政策利益攸关的各方需药按照规定好的程序开展协商、谈判等活动,从而防止社会政策沦为某些群体获取不当得利的工具。

  

新中国成立后的很长一段时间,在政策议程设置、制定等方面采取的主要是由领导人提出和决策的关门模式与动员模式。[32]这两种模式强调的均是处于权力核心的决策者的能力,社会公众甚至低级别的政府公职人员也基本没有参与议程设置的资格和机会,而只能服从或执行中央政府、上级政府的政策安排。显然,这两种政策议程模式的程序正义是严重缺失的。虽然该时期的社会政策能够快速出台,但给经济社会发展以及人民生活带来了非常惨痛的代价。改革开放后,中国政府在社会政策的议程设置、制定、出台、实施、评估等环节愈发重视程序的重要性。如2005年开启的新医改,中央政府邀请了国内外十多家政策研究机构提供医疗改革方案,这些方案在最大程度上凝聚了各方的利益诉求,积极回应了民众的医疗需求,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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