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江必新:论行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展和创新

更新时间:2018-04-27 23:12:58
作者: 江必新 (进入专栏)  
司法解释规定, 《行政诉讼法》第3条第3款规定的行政机关负责人, 包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的, 可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的, 应当委托行政机关相应的工作人员出庭, 不得仅委托律师出庭。2.明确应当出庭应诉的情形, 促进行政机关负责人依法出庭应诉。司法解释规定, 涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件, 被诉行政机关负责人应当出庭。3.明确行政机关负责人不出庭的说明义务, 确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。司法解释规定, 行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的, 应当向人民法院提交情况说明, 并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的, 不发生阻止案件审理的效果, 人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。4.明确“行政机关工作人员”的含义, 确保“告官见官”。司法解释规定, 《行政诉讼法》第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”, 包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的, 地方人民政府所属法制工作机构的工作人员, 以及被诉行政行为具体承办机关工作人员, 可以视为被诉人民政府相应的工作人员。5.明确不出庭应诉的不利后果。即, 行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭, 仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉, 行政机关负责人不出庭应诉的, 人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明, 并可以建议有关机关依法作出处理。

   (八) 落实复议机关作共同被告制度, 既要强化行政复议监督职能, 又要聚焦真正争议的解决。

   新行政诉讼法为了强化行政复议监督职能, 明确规定行政复议机关维持原行政行为的, 复议机关作共同被告。2年多来, 各级人民法院、各级行政机关认真贯彻新行政诉讼法, 复议机关作共同被告的案件大幅增加。例如, 国土资源部2015年单独作被告案件128件, 因复议作共同被告案件163件, 合计比2014年上升780%。随着“双被告”规定的逐步实施, 复议机关的维持率不断下降。2015年全国行政复议机关作出维持决定的比例为54.59%, 比2014年下降超过5个百分点;2016年作出维持决定的比例为48.48%, 又比2015年下降超过6个百分点。2016年全国行政复议纠错率是2013年的2倍多。这一变化表明, 包括复议机关在内的行政机关依法行政的意识和水平越来越高, 复议机关发挥内部层级监督的作用和功能越来越好。与此同时, 审判中也出现了一些共同被告制度适用范围和举证责任等方面理解不一致的问题。为了在强化行政复议机关监督职能前提下, 保证争议真正得到解决, 《行诉解释》作了如下规定:1.明确复议决定维持原行政行为的概念。《行政诉讼法》第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”, 包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形, 但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。2.明确复议机关作共同被告的法定性。复议机关决定维持原行政行为的, 作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的, 人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的, 人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容, 又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的, 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。3.明确复议机关作共同被告时的举证责任。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任, 可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件, 复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据, 可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。4.明确复议机关作共同被告时的裁判规则。人民法院对原行政行为作出判决的同时, 应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的, 对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的, 可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的, 应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的, 人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法, 同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效, 给原告造成损失的, 应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议决定加重损害的, 由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件, 复议机关作出维持决定的, 人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

   (九) 细化规范性文件附带审查, 既要依法维护合法行政规范性文件的效力, 又要防止不合法条款进入实施过程。

   人民法院依照行政诉讼法的规定, 对规范性文件进行合法性审查, 对于合法的规范性文件, 应当作为行政行为的执法依据;对于不合法的规范性文件, 人民法院不得作为行政行为合法性的依据。《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定:1.明确规范性文件制定机关的权利。人民法院在对规范性文件审查过程中, 发现规范性文件可能存在不合法的, 应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的, 人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的, 不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。2.明确规范性文件审查的具体方式。人民法院对规范性文件进行一并审查时, 可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的, 属于《行政诉讼法》第64条规定的“规范性文件不合法”:超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;没有法律、法规、规章依据, 违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;未履行法定批准程序、公开发布程序, 严重违反制定程序的;其他违反法律、法规以及规章规定的情形。3.明确规范性文件不合法的处理方式。人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的, 应当作为认定行政行为合法的依据;经审查认为规范性文件不合法的, 不作为人民法院认定行政行为合法的依据, 并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议, 并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的, 人民法院可以在裁判生效之日起3个月内, 向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的, 人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的, 人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的, 应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件, 司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案。4.明确规范性文件审查的审判监督程序。各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定, 发现规范性文件合法性认定错误, 认为需要再审的, 应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定, 上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定, 发现规范性文件合法性认定错误的, 有权提审或者指令下级人民法院再审。

  

三、《行诉解释》对行政诉讼制度的发展创新

  

   《行诉解释》是在全国上下学习贯彻党的十九大精神的热潮的背景下通过的, 是人民法院在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的最新司法制度成果。根据新行政诉讼法的规定, 《行诉解释》对《若干解释》《适用解释》进行了全面修改和整合, 坚持深化改革, 坚持发展理念, 在许多重要制度和关键环节取得了突破性进展, 实现了行政诉讼制度的发展创新。

   (一) 落实新法要求, 确保制度落地。

   新行政诉讼法新制度新规定新要求较多, 《行诉解释》依据新法规定, 作了许多针对性的规定。主要是:为了确保行政机关负责人出庭应诉制度生根落地, 对于行政机关负责人及其工作人员不依法出庭应诉的, 明确了不利法律后果;针对行政诉讼案件激增态势, 《行诉解释》就简易程序作了更为细致的规定, 确保简易程序制度的实操性, 提高适用简易程序的比例;《行诉解释》就行政诉讼法规定的调解制度作了进一步规定, 明确调解的具体程序、调解协议等内容, 推动行政纠纷实质性化解;丰富行政裁判方式, 强化课予义务判决、给付判决的运用, 通过具体判决的方式确保诉判一致;就相关民事争议一并审理问题作出具体规定, 明确行政诉讼和民事诉讼交叉案件的裁判规则, 确保行政纠纷和民事纠纷获得一体解决;等等。

   (二) 依照新法规定, 调整原有规定。

   《行诉解释》是对原有司法解释的修改、补充和完善。对于不符合新法规定的内容, 《行诉解释》作了相应的调整。主要是:突出行政案件作为特殊案件的典型特征, 强力破除行政审判实践中比较突出的“诉讼主客场”问题;明确管辖异议程序, 确保行政诉讼管辖改革有序推进;明确责令行政机关提交证据规则, 保障处于弱势地位的原告或者第三人诉讼权利;明确因被告原因影响原告举证时的举证、鉴定规则, 确保程序公平;明确包括诉前财产保全在内的财产保全制度;规范当事人行使诉讼权利, 细化回避程序, 明确滥用回避申请权的不利后果;明确拒绝陈述等方式影响法庭秩序的由其承担不利后果;规定行政机关不履行教示义务的起诉期限由2年调整为1年;明确申请再审的受理、审查和裁定程序;等等。

   (三) 遵循法律原意, 填补法律漏洞。

   由于我国行政法治实践发展迅速, 又处于转型特殊时期, 加之我国行政诉讼历史较短, 经验不足, 不可能指望行政诉讼法能够解决所有行政纠纷问题。《行诉解释》在起草过程中, 始终坚持既忠实于法律原意, 又对法律规定不明确的内容予以解释。主要是:依照可诉行政行为的特征, 列举规定不可诉行为的类型;明确特殊情形下债权人的行政诉讼原告主体资格;明确行政诉讼最长起诉期限适用条件;明确重复起诉的具体情形;明确公民诉讼代理人的条件;明确对于明显不符合行政诉讼实体判决的事项可以依法作出行政裁定的情形;明确不动产案件专属管辖的具体含义;明确无效行政行为的具体情形;等等。

  

四、贯彻执行《行诉解释》应当注意的问题

  

   《行诉解释》是行政诉讼法的系统的、全面的司法解释, 将对我国行政诉讼制度和行政审判工作产生重要而深远的影响。各级人民法院在贯彻执行过程中要注意以下四个方面的“结合”:

(一) 要将贯彻执行《行诉解释》和学习贯彻十九大精神、中央政法工作会议精神结合起来。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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