返回上一页 文章阅读 登录

王国龙:基层社会治理中的司法治理

更新时间:2018-04-22 01:31:46
作者: 王国龙  
在于对问题的定性不同:在治安概念中,群体性事件被看作局部社会失序的表现,无关大局;而在政治概念中,则被认为是社会发生了全局性异动的结果,如果掉以轻心,则会危及整个政治和社会系统的安全。[⑨]近些年以来,伴随着现代社会治理“法治化”和新一轮司法改革的不断推进,社会中爆发“群体性”冲突的频率和范围,已经在明显的降低和减少。

   当前乃至未来,我国基层所面对的治理难度较大的社会纠纷,越来越集中在“历史积案”和“新型纠纷”两个方面,并具有高度的疑难性。其中,“历史积案”是指因时间跨度长、证据缺失、政策调整、案情疑难复杂等原因,没有得到及时妥善解决而遗留的疑难信访问题。同时,“历史积案”往往是由于国家或者地方经济战略重心的调整、过去的执行不规范、证据缺失、政策时效已过、落实不到位、法律意识不足和领导人变更等复杂因素所造成。在对“历史积案”的治理问题上,“历史积案”由于时间跨度长、社会负面影响大、处理成本高甚至涉及人员众多等复杂原因,基层相关涉事单位一直采取“拖延甚至是压制”等方式来应对,而无法采取“一劳永逸”的信访治理途径来解决,更无法将其纳入法治途径尤其是通过司法途径来解决,基层政权可能陷入到治理性危机的困境当中。于建嵘指出,由于全国乡镇普遍出现财政危机,农民针对基层政权的集体性抗争,以及部分农村基层政权和组织出现黑恶化等现象,国家基层政权的合法性正在面临逐渐丧失和社会控制能力不断降低的治理困境当中。[⑩]而“新型纠纷”是指在新的社会背景下,基于新的经济类型、社会发展模式、国家发展战略和政策的制定与施行等原因,从而引发出的可类型化的新的社会纠纷。近些年以来,“新型纠纷”比较典型的就是“基于共享经济模式”、“基于经济发展的新趋势”和“基于婚恋观念变化”等而引发出来的社会纠纷,例如“城市烂尾楼”纠纷、“开发区购房违约纠纷”和“同居期间的财产人身关系纠纷”等。在新型纠纷的治理当中,“新型纠纷”具有“法律滞后”、“政策性强”、“变化快”、“争议点复杂”和“危害结果无法及时评估”等特点,基层政权治理普遍存在着纠纷解决的“法律化困境”、“政策滞后困境”、“无法准确预测和评估”、“法律化难”和“潜伏性强”等鲜明特点。“历史积案”和“新型纠纷”由于其疑难性,往往很容易转化为上访行为甚至是闹访事件。狄金华指出,涉法涉诉问题、政策调整问题、个人劳动生活保障问题、农村债务及集资融资问题、生产生活公共设施问题、婚姻邻里赡养纠纷问题、干部作风违法违纪问题和其它问题,都可能成为上访和闹访的事由。[11]

  

   二、基层司法的一般性特点及社会治理功能

  

   对于我国基层社会所发生纠纷的治理,传统上主要有行政治理、“信访-维稳”治理和自我治理三种基本类型。其中,在基层社会的纠纷解决当中,作为行政部门的政府(包括区县政府、乡或镇政府、尤其是相应的公安局及其派出机构,例如派出所等),往往被定位为纠纷的仲裁者和解决者。因此,行政治理主要是指基层政权组织依靠国家权力(例如治安处罚权和行政执法权等)展开对社会纠纷的直接解决。行政治理往往具有直接有效性,能快速稳定和平息社会纠纷,扼制其向激烈化冲突转变的态势。同时,行政治理对社会纠纷的解决,又具有临时性、“一事一议”的针对性、治理成本高和风险大等基本特点。在当前的复杂基层社会中,行政治理对于解决“类型多样化、利益主体多元化、争议复合化、冲突疑难化和矛盾易激化”等社会纠纷,日益陷入到“治理效果不佳”、“治理负担剧增”、“治理权威式微”甚至“治理难以为继”等的诸多治理困境当中。不仅如此,传统单一的行政治理,由于一直受困于“限权-放权”之间的左右纠结当中,伴随着政府对自我职能进一步的理清和重新界定,在“全面依法治国”的宏观背景下,我国未来行政治理的基本发展走向,无疑正在发生从“全能型政府”到“依法行政”、从“纠纷的全能解决者”到“依法履行治安职能和侦查职能”的基本转变。燕继荣指出,政府既要“有限”,又要“有效”:“有限”旨在避免权力滥用;“有效”旨在防止无政府状态,促进公共事业。[12]尤其是在“以庭审为中心”和“司法责任终生追究”的新一轮司法改革背景下,政府在履行治安职能和刑事案件的侦查职能等问题上,无疑将会进一步走向规范化和法治化,传统作为“仲裁者和解决者”的政府角色定位,正在发生通过“对接”司法途径来实现纠纷解决的基本转向。

   在“信访-维稳”治理模式当中,信访即群众“来信来访制度”,是监督行政行为的一种特别的传统治理模式。不过在纠纷社会中,我国信访的主要职能,已经发生了从“听取群众意见”和“反馈社会治理信息”等,转向“群众维护自身合法权益”和“实现社会监督”等。不仅如此,在群体性社会纠纷中,群众利用信访途径,往往将“维护自身合法权益”转换为“非正常上访”甚至是“闹访”的方向发展,从而又成为了一个“维稳”问题。在“维稳”模式下,基层政权组织对“维稳”的治理,大致经历了一个从“刚性维稳”到“‘依法’柔性维稳”方向的基本转变。从严格意义上而言,由于信访部门并没有权力撤销或者改变行政机关的决定,而只能将诉愿转送给有关机关,[13]因此“信访-维稳”治理模式一直采取的是以“信访”压力转变为“维稳”压力,最后倒逼相关部门解决问题的运转模式。伴随着涉诉涉法信访治理从一般性信访治理事务中的不断分离,“信访-维稳”治理模式,也在发生不断“对接”通过司法途径,鼓励和帮助基层群众通过法律途径来依法维权的基本方向转向,“信访-维稳”治理越来越集中于针对诸如“历史积案”、“新型纠纷”和“突发性事件”的回应和治理的基本转移。

   在基层社会的自我治理当中,基层社会的自我治理是建立在基层群众的个人自我治理、婚姻家庭的自我治理、村庄与社区的自我治理、行业自我治理和公共事务协商治理等基础上。在纠纷解决层面,基层社会纠纷的解决途径,主要包括私力救济、习惯治理和协商治理等来实现。不过,伴随着中国社会不断“被个体化”、“朝向核心家庭转型”、“公共治理失效”甚至是“行业恶性竞争”等,基层社会的自我治理,正在发生不断朝向“依赖国家权威”、“重新建构基层公共治理模式”和“规范化行业自治”等方向转型。例如,在传统具有高度自治特点的婚姻家庭领域当中,婚姻家庭纠纷正在发生溢出婚姻家庭的范围,并朝一个可能引发出系统性社会危机方向的基本转向。[14]吴飞在研究中国农村妇女的自杀问题时指出,国家对传统婚姻家庭纠纷的解决,可以坚持“家庭与政治的二分”的基本立场,即“清官难断家务事”,而在一个个体自由得到空前张扬、家庭成员之间反而相互高度依赖和彼此看重的今天,“过日子和做人”这样极为普通的日常事情,竟然隐藏着巨大的社会冲突和系统性社会风险,因为,“过日子本身就是人与人不断发生关系的一个政治过程。”[15]因此,国家或者政府必须恰当地介入到诸如此类的社会自治领域当中,尤其是要努力通过司法途径来解决基于自我治理而引发出来的相关社会纠纷,并为社会输出规则和基本的社会公正观念。

   可见,针对基层社会中所发生纠纷的解决,传统治理中的行政治理、“信访-维稳”治理和自我治理,正在发生不断朝向司法治理方向的整体转型。正因为如此,针对基层社会所发生的纠纷,以基层法院为核心的基层司法部门,自然就构成了具体承载和推动基层社会实现司法治理的最为关键部门甚至是最为核心部门了。尽管基层的司法部门还不是基层社会纠纷解决的最主要或者最权威的部门,甚至也不是唯一的部门,但是正如苏力所言,“中国最重大的案件也许都发生在中级以上的法院,但是对中国老百姓的日常生活最重要的案件却是发生在基层法院。”[16]在我国现有“四级两审制”的法院组织架构下,相较于其它司法部门的司法活动而言,基层司法在遵循基本司法规律的基础上,还具有自身的鲜明特点,并发挥着相应的社会治理功能。

   第一,基层司法对纠纷解决的范围具有综合性。基层司法的专业化水平与地方经济的发展水平之间,存在着直接的相互关系。一般而言,经济水平发展程度较高地区的基层法院,其专业性化程度较高,相反,其专业化程度则较低。例如,在东莞,东莞市的第一人民法院、第二人民法院和第三人民法院下设的若干派出人民法庭,甚至已经发展成为以“审理特定纠纷类型”来设置的专业化程度极高的派出人民法庭了;而在内地尤其是在西北地区,基层司法却仍然沿用既有的传统模式。相对而言,基层司法部门对社会纠纷受理的范围,并没有严格的界限和专业化的分工,尤其是基层法院的各派出人民法庭,其对社会纠纷受理的范围和具体的审理工作,甚至没有任何明确的专业化分工。同时,在对纠纷具体审理工作的展开上,基层法院的司法审理工作往往是建立在“合同”、“惯例”、“政策”和“常识常理”等知识基础之上。而在纠纷解决的途径上,除了通过司法审判之外,更多的则是采取“调解”甚至是“调停”等方式。赵晓力在研究中国农村的派出人民法庭时指出,基层人民法院及其派出人民法庭往往会努力将从合同纠纷到治安纠纷等,通过各种方式将其纳入到法治的轨道,但并非意味着必须通过诉讼方式来解决,而是依循“司法-治理”的内在运行逻辑来展开,裁判只是治理的一个环节而已。[17]不仅如此,基层人民法院及其派出人民法庭对纠纷解决的综合性,还体现在诸如参与基层社会治理的大量日常性工作当中,包括诸如“扶贫”、“维稳”以及“法制教育和宣传”等。这些工作在性质上,则具有典型的行政性基层社会治理的属性,而基层司法权的运行,无疑属于基层行政性社会治理职能的一个自然延伸。不仅如此,在某些特殊的时间节点,基层司法部门还要积极承担诸如由“综治”、“环保”、“交通”以及所在乡村或社区等部门,以“摊派”的方式而下达的相关社会服务工作。尽管这些工作在性质上一般都是公共服务性的,而不同于三十年前的诸如“协助银行收贷”、“协助计生部门落实计划生育”和“协助粮管所收农业粮”等行政性色彩鲜明的工作。对于这些以“摊派”的方式而下达的社会服务工作,尽管不属于基层司法的本职工作,但基层司法部门一般都会积极履行。因为只有这样,才能保证单位在年终的相关考评上,顺利获得诸如“某某先进单位”的考评,进而获得类似于“单位福利”的年终奖励。[18]

   第二,基层司法权运行的规范性和非规范性相兼容。由于基层社会的法律化程度相对较低,基层社会发生的大量社会纠纷,无论是在证据固定还是在诉求的表达和满足上,总是难以完全做到符合法律的规范性和诉讼的程序化要求,这就决定了基层司法在司法权的运行方面,呈现出规范性和非规范性之间相互兼容的鲜明特点。[19]在传统司法理论当中,司法权的本质属性是法院和法官基于宪法和法律权威的理性判断权,一个社会纠纷进入到司法程序,首先就需要把纠纷作为一个“事实”进行法律化,将其转化为一个“法律上的权利”或者“具有正当性的诉求”,并以证据来支撑,否则就难以获得有效的司法救济。因此,规范性乃是司法权运行的一般属性。然而,基于诸多的客观现实原因,基层群众的法律意识和诉讼程序意识虽然得到了普遍的提升,但在大多数的情况之下,仍然存在着诸如只有“权利意识”而缺乏法律意识尤其是证据意识、诉求虽然具有“合理性”(“可同情”和“可理解的”)但是却普遍缺乏“司法上的可救济性”等情形。针对这些“权利主张”和“诉求”,基层法官往往只能通过“调解”、“调停”或者“做群众的思想工作”等方式,来达到“案结事了”和“息事宁人”的社会效果。不仅如此,基层司法当中的法官,更多地是采取诸如“朴素的社会公正观”和以“问题解决为导向”的司法立场,广泛采用酌定权甚至是非规范性的自由裁量权等方式,来化解纠纷与缓和冲突。从这种意义上而言,基层司法权甚至构成了国家对基层社会治权的一个重要部分,是国家治权在基层社会治理当中的一种延伸,承担着维护基层社会稳定和推动地方经济发展等的基本社会治理功能。[20]

第三,基层司法知识具有鲜明的地方性。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/109629.html
文章来源:《渭南师范学院学报》2018年第7期
收藏