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刘长敏 焦健:美国对巴基斯坦政策的战略性调整-背景、演进与动因

更新时间:2018-04-17 00:44:56
作者: 刘长敏   焦健  

   2001年“9·11”事件发生后,伴随着恐怖主义的蔓延与全球性问题的凸显,地处中南亚地区的两个国家——阿富汗和巴基斯坦凭借特有的地缘位置与战略地位,引起美国的高度关注。随着国际战略格局的变化,美国的南亚政策也不断调整;这种调整必然会产生较大的外溢效果,对地区安全形势形成重大影响。巴基斯坦紧邻中国,美国势力在该地区的渗透和扩张、战略性调整势必引起地缘政治格局的变化,也影响着中国的周边外交。

  

美国对巴基斯坦政策战略性调整的背景


   (一)美国南亚战略的调整与印太战略的提出

   2017年8月21日晚,美国总统特朗普在弗吉尼亚州的麦尔堡军事基地发表电视讲话,宣布美国对阿富汗和南亚地区的最新政策,推翻了竞选期间提出的美国将立即从阿富汗全面撤出的承诺;声称,美军从阿富汗匆忙撤军会造成权力真空,美军必须“为胜利而战”。

   特朗普提出了此次政策调整的目标:首先,美国应早日结束这场“历史上持续时间最久的战争”,必须谋求一个“光荣而不朽之结局”;其次,匆忙从阿富汗撤出的结果会是“可预见且不可接受的”,造成的力量真空会使“伊斯兰国”和基地组织等恐怖分子乘虚而入;最后,美国在阿富汗乃至更广阔地区面临的安全威胁是极其巨大的,当下,在阿富汗和巴基斯坦仍然活跃着20余个美国认定的恐怖组织,而“巴基斯坦经常给予造成混乱、暴力和恐慌的恐怖组织以庇护”。

   由此可见,美国的新政策一改此前美军从阿富汗撤军的承诺,转而开始向阿增兵,并公开指责巴基斯坦的政策立场。美国国务卿蒂勒森随即也公开表示美国不能容忍恐怖主义在巴基斯坦境内组织策划反美行动,敦促巴方修正其对待恐怖主义的立场,并将此视为继续支持巴政府的前提条件。事实上,巴阿边境跨境部落的容留和暗中支持确实是塔利班势力长期无法被彻底剿灭的重要原因。

   实际上,特朗普政府关于新政策的讨论已经持续了很长时间,这正是美国政府内部就一系列关键问题存在较大分歧的表现。阿富汗与南亚事务本不在特朗普政府的优先议程上,然而,当前阿富汗政府实际控制的区域还不到其国土面积的一半,塔利班控制区比2001年美军发动阿富汗战争以来的任何时候都多,美军在阿部署更多部队是扭转阿富汗态势的“最佳方案”。

   自2017年11月特朗普亚洲之行开始,美国多次提出“印太战略”。12月18日发布的《美国国家安全战略报告》(2017)也以较多篇幅论述了“印太”概念,以替代原有的“亚太”概念,凸显美国在该地区政策的战略性调整。由此可见,美国中南亚政策出现的新迹象,体现了其对整个地区局势掌控的战略需求,而持续性的反恐需要是美国加强其在中南亚地区存在的本源动力。

   (二)美国全球反恐战略的需要与巴基斯坦

   在阿富汗问题上的重要作用“9·11”事件发生后,阿富汗日益成为美国中东战略的关键一环,而巴基斯坦凭借其特有的地缘位置与战略地位在美国的南亚战略中占据不可取代的位置。巴基斯坦和阿富汗是中南亚地区相邻的两个国家,均信仰伊斯兰教。近年来,巴阿关系总体向好,但时有起伏。表面上看,巴阿两国长期不睦的直接矛盾是“普什图尼斯坦问题”引起的领土争端与跨境民族问题,而根本矛盾却错综复杂。

   1.历史遗留的“杜兰线”与普什图尼斯坦问题

   作为“大博弈”中的关键一环,1890年,时任英属印度总督兰斯多恩侯爵亨利·查尔斯·佩蒂-菲茨莫里斯派遣时任英属印度政府外交部长亨利·莫迪摩尔·杜兰爵士赴阿富汗进行边界谈判。1893年,阿富汗迫于强大压力不得不接受英国早已拟定好的《杜兰协定》,该协定将瓦罕走廊至波斯约2430千米的“杜兰线”作为英属印度和阿富汗的边境线,并将“杜兰线”以南的普什图人聚居区划归英属印度,使得普什图人就此成为跨境民族,英国得以最终完成在印度次大陆的殖民扩张;而阿富汗则丧失了在印度次大陆的领土、也失去了出海口,成为一个内陆国家。领土主权的变更给巴基斯坦与阿富汗两国关系埋下了隐患。印巴分治后,巴基斯坦继承了“殖民遗产”,将该地区纳入版图,普什图尼斯坦问题就此形成,领土争端与民族主义、跨境民族问题相互纠缠,使得巴阿两国在该问题上产生了严重的对立与冲突。

   2.苏联入侵阿富汗时期的巴阿关系

   1979年12月,苏联入侵阿富汗,不但使巴基斯坦失去了阿富汗这个缓冲地带,面临来自超级大国苏联的直接威胁;而且,大批阿富汗难民的涌入对巴基斯坦的国内安全与经济运行都造成了很大冲击。加之《印苏和平友好合作条约》签订后,印度与苏联一直保持着准盟友关系。

   巴基斯坦承受着极大的安全压力,顿时陷入两线受敌的困境。地区形势的急剧变化迫使时任巴基斯坦总统穆罕默德·齐亚·哈克不得不着手调整对外政策。与此同时,美国也意识到通过巴基斯坦扩大在阿富汗的存在的重要性。在美国等国的军事和经济援助下,巴基斯坦采取了双重举措:一方面,开始大力支持阿富汗抵抗运动等抗苏势力,甚至直接培训并向阿境内输送了大量武装人员;另一方面,积极通过外交途径要求苏军撤出阿富汗。

   3.“9·11”事件与巴基斯坦重返世界政治舞台

   20世纪90年代,随着苏联从阿富汗撤军,巴基斯坦的战略地位下降。加之核武器试验与佩尔韦兹·穆沙拉夫军变使得巴基斯坦受到严厉的国际制裁,一度面临非常不利的国际环境。直到2001年,美国借反恐战争之机进驻阿富汗,巴基斯坦的地缘政治优势再次凸显。

   然而,“9·11”事件后,虽然巴基斯坦参与了联军在阿富汗的战事,但并未对塔利班势力采取强硬态度。印度则趁机增强其对该地区事务的介入,甚至欲借美国反恐之机将巴基斯坦定为“恐怖主义支持者”;而阿富汗新政府为了抗击塔利班势力频频向印度示好。巴基斯坦对腹背受敌的担忧越来越大。与此同时,美国宣称如果巴基斯坦不为反恐战争提供更多支持,不惜将其领土“炸回石器时代”。

   事实上,巴基斯坦有自己的苦衷。由于参与了美国反恐活动,巴基斯坦国内的安全局势持续恶化。巴政府认为对塔利班进行军事打击不仅会导致其在国内展开更多袭击行动,而且会使巴境内武装分子获得外部支持。而巴基斯坦对塔利班的暧昧态度也被美国和阿富汗政府视为造成阿国内安全局势不稳的重要因素之一。美巴之间的分歧部分削弱了巴基斯坦在阿富汗问题上本应发挥的重要作用,并面临着国际社会对其庇护塔利班的指责。

   总之,由于历史、宗教、地缘政治等多重因素的影响以及大国势力的不断介入,巴基斯坦作为阿富汗问题的利益攸关方,对阿富汗未来局势走向具有十分重要的影响力;而巴基斯坦在其中将扮演什么样的角色,既取决于其利益诉求是否得到尊重,也与其他外部因素息息相关。受自身综合国力所限,巴基斯坦只是阿富汗问题的众多“推手”之一,但并不拥有决定阿富汗未来局势的能力,注定了其影响力的有限性与非决定性。

   (三)中国在南亚影响力的拓展引起美国的警觉

   南亚地区是中国周边外交中极其重要的一环,也是中国“一带一路”建设的重要战略支撑。新时代以来,中国周边外交取得了历史性进展、中国的南亚战略思路日渐清晰,其战略目标就是积极与南亚国家打造“利益共同体、命运共同体”。

   在政治领域,中国与巴基斯坦、印度、斯里兰卡、孟加拉等国陆续建立了战略合作伙伴关系,直接推动中国南亚战略的发展。在安全领域,除了保持与巴基斯坦等国的传统合作外,中印两军的联合军演已成常态,两军高层互访频繁。

   在经济领域,充分利用现有经贸合作机制,推动中国与南亚国家的经贸往来。中国积极在南亚地区投资港口建设,已成为与南亚国家合作的重点。斯里兰卡汉班托塔港地理位置优越,可以成为中国在印度洋的中转站,2017年底,斯里兰卡将汉班托塔港经营权移交中方,标志着中国在印度洋的地位得到进一步巩固。

   在巴基斯坦,瓜达尔港作为“中巴经济走廊”巴方起点以及“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”的交会点,既关乎“一带一路”建设全局,也承载了当地人民对发展的期盼。中国已在瓜达尔港投入了大量资金和技术专家,广泛参与各项建设。中方投资瓜达尔港将大大缩短中国到中东及欧洲的海上航程。

   巴基斯坦是最早积极对接“一带一路”建设的国家之一。“中巴经济走廊”作为“一带一路”建设在巴方的具体体现,历经3年多的规划和建设,不仅在巴国内呈现全面开花结果的积极势头,也成为“一带一路”建设规划六大经济走廊中的领跑者。随着走廊框架内能源、交通基础设施等项目建设的稳步推进,“一带一路”建设为巴方经济发展带来的机遇得到集中体现。

   在文化教育方面,近年来,中国赴南亚国家留学生人数逐年上升,南亚国家来华留学的比例也逐年提高。中国与南亚国家之间的文化交流日趋增多,中国已在南亚设立了多所孔子学院,越来越多的南亚民众开始学习汉语,文化已然发挥了沟通中国与南亚的桥梁作用。

   尽管中国的南亚战略以经贸合作为主、以维护和保持稳定的中国周边为目的,但中国在周边地区影响力的增强却引起了印度的忧虑。加之部分西方国家的推波助澜,中印之间因此时有龃龉。印度对华政策趋于保守与强硬,洞朗对峙与无人机越境事件即为明证。

   自2017年11月特朗普亚洲之行开始,美国多次提出“印太战略”概念,凸显美国在该地区政策的战略性调整。这一调整显著提升了印度的地位与作用,更是把中国直接称为“对手”,而美国对巴基斯坦政策的战略性调整正是基于这个大背景。

  

美国对巴基斯坦政策的战略性调整演变

  

   自美巴关系建立以来,其总体走向可概括为联盟关系的不断建立与破裂。二战后美国先后三次与巴基斯坦结为联盟:1954~1965年间结成“冷战联盟”;1979~1989年间形成“援阿抗苏联盟”;2001年至今“反恐联盟”。

   (一)冷战前后:注重发挥巴基斯坦的战略平衡作用

   1.冷战前期,美国主要利用巴基斯坦平衡印度并防止印度坐大

   20世纪50年代,冷战的阴云早已遍布欧亚大陆,南亚地区战略地位凸显,故而成为美苏争夺最为激烈的地区之一。印度作为南亚地区最大的国家,对争夺霸权的美苏两国而言都具有重要的战略意义,苏印关系的迅速升温令美国十分不安,也让和印度对立的巴基斯坦感到非常忧虑。为此,巴基斯坦决心寻求西方大国的支持,在意识到英国无意提供援助的情形下,美国成了巴基斯坦唯一的选择。与此同时,本欲拉拢印度的美国对印度选择亲苏倍感失望,故选择将巴基斯坦纳入其遏制苏联的战略体系。

美巴两国于1954年5月签署《共同防御援助协定》,9月,巴基斯坦加入了由美国实际控制的东南亚条约组织;1955年9月,巴基斯坦又加入了由美国主导的巴格达条约组织(1959年8月更名为中央条约组织);1959年3月,美巴两国正式签署《双边(军事)合作协定》。美巴双边关系持续加深。然而,即使是盟友关系,美巴之间仍然存在着不和谐因素。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国周边安全研究中心
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