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孙宪忠:推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考

更新时间:2018-04-13 02:06:28
作者: 孙宪忠  
因此土地承包经营权的内容和期限应该受到集体所有权的限制,长久不变于理不足。我认为,这一观点也是非常错误的。因为,传统民法中所有权和用益物权是两个完全毫无关系的民事主体之间的法律关系,比如地主和佃户之间的权利;可是我国的农民集体恰恰是农民自己组成的,农民在集体中享有成员权。这种关系怎么能够用传统民法中的用益物权理论来解释?如果用这种理论来解释,那么,农民个人就会被排斥在集体的法律人格之外,这一点在政策上当然是错误的,也是严重损害农民利益的。过去一些政策文件曾经这样做,现在应该对此有清楚认识并加以纠正。

   正是从以上历史分析和法理科学分析,我对中央提出的“长久不变”表示完全理解并坚决支持。

   2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出,要认真开展延包后续完善工作,确保农村土地承包经营权证到户。加强农村土地承包规范管理,加快建立土地承包经营权登记制度。继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点。严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务,完善土地流转合同、登记、备案等制度,在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题,依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。稳步推进草原家庭承包经营,稳定渔民的水域滩涂养殖使用权。

   中共中央的这个文件所表达的中心含义,就是把土地承包经营权当作农民的基本权利来看待的。中央提出的确权、登记等措施,目前正在大力推进的农村土地适度规模经营,地权流转、抵押,“三权分置”等重要措施,都是针对这一权利而言的,而不是针对集体土地所有权而言的。对此希望能够引起足够的注意。

   (三)宅基地使用权

   宅基地使用权指的是农民个人或者家庭对于自有住房所占有的土地所享有的使用权。如上所述,土地的所有权属于集体;但是农民的住房属于自己,农民对于住房占有的土地享有宅基地使用权。

   依据我国法律,宅基地使用权担负着保障农民“居者有其屋”的基本权利,因此,我国法律建立了“一户一宅、一宅一地”的政策。这种权利作为一种社会保障权利的属性非常明显,而其作为财产权利的属性反而不明显。也就是因为这样,长期以来,农民可以无偿地获得宅基地。但是这种权利不可以流转,只可以有限继承。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅占有的宅基地使用权。2011年11月10日,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条中规定,农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设,城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地,不得登记发证。

   但是,近年来,宅基地使用权制度的改革出现了很大的松动迹象。比如:

   (1)2013年十八届三中全会进一步指出“赋予农民更多财产权利”。十八届三中全会首次提出农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。2014年进一步指出“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。

   (2)2014年提出“探索农民住房保障”的概念。2015年两次提出“探索农民住房保障的新机制”。

   (3)2014年国务院提出宅基地“有偿使用”、“自愿有偿退出或转让宅基地”的概念。

   (4)2015年11月国务院《深化农村改革综合性实施方案》指出“对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”其中的“有偿使用制度”,值得我们予以足够的注意。

   (四)乡镇建设用地使用权

   乡镇建设用地使用权指的是属于农民的企业、学校、养老院等占用的农村土地。土地所有权属于集体,这些企业事业单位享有建设用地使用权。

   乡镇建设用地使用权在法律上如何认识曾经很有争议,2007年制定的《物权法》就没有直接提到这种权利类型。但是,2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出要推动这种权利的市场化。该文件指出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。”

   2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出,依法推进农村土地综合整治,严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体“非经营性建设用地”不得进入市场。根据这个文件,经营性集体建设用地还是可以进入市场的。

   2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年中央一号文件予以重申,并于2014年12月公布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,2015年中央一号文件提出稳步推进,分类实施,2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》明确指出了集体经营性建设用地制度改革的基本思路:允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地,与国有建设用地享有同等权利,在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,可以出让、租赁、入股,完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确提出,推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

   另外,我国《物权法》还规定了“地役权”,其意义在城镇化运作中可以忽略不计。

  

关于“三权分置”问题

  

   目前在立法和政策落实方面引起广泛关注的“三权分置”,其实就是要解决农民土地权利确定给家庭或者个人之后,建立适度规模化农业所应该解决的法律障碍问题。显然,一家一户占有小块分散的零星土地自耕经营,这是完全没有出路的原始农业。在我国,因为特有的国情因素,这种经营方式还产生了中国特有的群体性的化学农业,不仅仅导致农产品质量下降,从本质上妨害人民健康,而且也严重损害了中国农业。所以中央文件中提到“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”的“三权分置”,就是要给适度规模农业建立法律制度基础,进而促成中国农业科学化和绿色化。所以,积极推行“三权分置”应该是大有可为的。

   三权指的就是集体所有权、土地承包经营权这两项物权性质的权利,以及正在立法、但是还没有完全明确解决的经营权。所谓分置,其实就是这三种权利由不同的民事主体享有,其中最主要的,就是现在需要在立法上解决的第三种权利也就是土地经营权,它是为另外一个主体经营农业、占有使用耕作地而设定的权利。

   (一)实践中已经存在的“经营权”的几种情况

   1.以租赁方式建立的经营权

   这种类型的经营权,都是按照我国《合同法》第13章“租赁合同”的规定,由经营权人和集体经济组织或者农民个人订立租赁合同,经营权人因此依法获得我国法律承认的租赁权。在此应该注意的是,除我国《合同法》对于租赁双方当事人的权利义务有指导性的规定之外,另外还有一些强制性的规定,比如租赁期限不得超过20年的规定,以及6个月以上的租赁应该订立书面合同,否则被视为不定期租赁,即当事人随时可以撤销约定的规定等。因为它没有纳入不动产登记,将它用来设置抵押就是不合法的,对抵押权人也是十分不安全的。另外,这种权利也无法保障权利人独立起诉和应诉的资格,这对于以长期经营为目的的经营人而言是不利的。

   2.合作社入股形成的经营权

   调研发现,一些地方的农户利用其土地承包经营权入股,组建合作社或者其他组织,走出土地条块小型化的困境,建立规模化的经营体制。这种情形下,合作社或者合伙组织取得了土地的经营权。这种经营模式是我国近十年来一直鼓励和促进的,这种“经营权”依赖的法律基础问题已经解决,我国《农业法》、《农村土地承包法》、《合作社法》等法律都规定了相应的条文,因此这种“经营权”事实上得到了我国法律充分的承认和保护。各地目前组建的合作社非常多,经营方式灵活多样,取得了很好的社会成效。

   3.物权性质的经营权在“三权分置”的法律实践中,现在特别需要的是将中央文件提到的经营权这一权利依法确定为物权。这是我国法律尚未完成的任务

   经营权物权化之后,和债权性质的租赁权会产生很大的区别。其最大的区别是,该权利的存续期间可以跨越《合同法》规定的20年的最高期限,满足权利人长期的生产经营的需要。另外,把“经营权”依法确定为一种物权,也强化了这种权利进入市场的能力。因为这种权利作为一种不动产物权,在实践中应该纳入不动产登记。在纳入不动产登记之后,该权利不论是转让还是设置抵押,法律上的操作都很方便。最后,如果将这一权利依法确定为物权,该权利的保护就会更加强化。因为权利人从此获得了以自己的名义独立起诉、应诉的权利。而这些权利,一般情况下债权性质的权利人是无法享有的。

   根据我们的调查,现实生活中相当一些权利主体希望将其对于土地的经营权物权化。尤其是一些“下乡”从事耕作经营的企业,对物权化的经营权要求比较强烈。

   (二)“三权分置”中的土地经营合同

   无论采取什么方式取得耕作地的经营权,当事人之间都要订立“土地经营合同”。当事人之间权利和义务,尤其是经营权的内容,将主要由土地经营合同加以明确确定。所以订立土地经营合同的法律规则在这里具有核心的制度意义,必须依法建立明确的制度。订立合同首先要明确合同的主体,其实主要是要明确经营权人要和谁订立合同,以及这一合同如何订立。对此,目前有关部门提出的立法方案显示,似乎只有承包人家庭或者个人与土地经营人直接订立合同这一种情况。但是据我们调查,这种合同的订立,有的时候是农户个人,但是由“集体”出面订立合同的也很多。因此,相关的法律制度建设必须考虑到这种实际情况。

   (三)经营权物权化需要在法理和立法上思考的问题

   1.合法性

   在集体所有权之上设置一个新的用益物权,在法理上没有什么问题。但是,在几次立法研讨会、论证会上,就如何理解土地承包经营权之上设置另一个用益物权的问题还存在着争议。其实这在法律上是没有问题的。比如,我国《物权法》第136条就规定了在用益物权基础上再设置用益物权的可能性和合法性的规则。

   2.法理上的可行性

用益物权之上再设置用益物权,在物权法的科学原理方面也是可行的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《比较法研究》2018年第1期
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