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屠凯:自治条例并非民族自治地方“小宪法”

更新时间:2018-03-31 10:23:17
作者: 屠凯  
包括单方面地建立和取消其下的自治地区和自治机关。[35]为了处理国内民族问题,英国在苏格兰、威尔士、北爱尔兰等地建立了自治议会和自治政府,这些自治机关的组织和职权由《苏格兰法》《威尔士法》《北爱尔兰法》等规定。又如,西班牙宪法规定,“有共同的历史、文化和经济特征的省”等可以发起成立自治区,但是一旦自治区违反宪法和法律义务,西班牙中央政府在参议院的支持下得强制各自治机关履行义务。[36]西班牙的加泰罗尼亚等地成立了自治区,并且专门制定了名为“自治条例”(l'Estatut d'autonomia de Catalunya)的法规详细规定自治机关的组织和职权。但是西班牙宪法法院关于加泰罗尼亚自治条例的判决明确表示,加泰罗尼亚自治政府与西班牙中央政府不是平等主体而是服从与被服从的关系,加泰罗尼亚不同于联邦国家的联邦组成单位。[37]

   英国和西班牙就民族自治地方“自治条例”性质和在该地的法律效力也产生许多争论。一种自然是所谓“小宪法”说,以为“自治条例”在少数民族聚居地区具有概括的凌驾性。比如,加泰罗尼亚自治条例原第111条即规定,西班牙中央政权的立法不得与宪法和该自治条例相抵触,否则无效。在英国脱欧诉讼中,苏格兰自治政府的代表也主张,根据《苏格兰法》关于“斯维尔惯例”的规定,英国议会的脱欧决定必须事先得到苏格兰自治议会的同意。但毫不意外的是,西班牙和英国的最高司法机关都没有支持这种“小宪法”说的论调。西班牙宪法法院在判决中指出,加泰罗尼亚自治条例不能限制中央国家机关的职权,自治条例第111条大部分违宪无效。[38]英国最高法院也判决,而“斯维尔惯例”,顾名思义,是一项政治性的(宪法)惯例,而非法律,应当由政治机关而非法院实施。英国最高法院不认为“斯维尔惯例”要求英国议会必须征求任一地方自治议会的同意才能决定开启脱离欧盟的法律程序。[39]

   实际上,西班牙和英国的最高司法机关都否定了少数民族聚居区的“自治条例”是宪法渊源。西班牙作为一个成文宪法国家这一点固然被西班牙最高法院所坚持。值得重视的是,英国作为一个不成文宪法国家也同样如此。高等法院行政法庭的劳思法官在曾经提出,英国法上存在宪法性制定法与普通制定法的区别。[40]劳思法官补充说:“一部宪法性制定法需要符合两个条件:第一,这部法律宏观地处理公民和国家的法律关系;第二,这部法律扩大或者限制了我们今天所谓基本权利或者宪法权利”。[41]就所谓宪法性制定法,冰翰和霍夫曼法官主张予以灵活解释及目的解释,而对普通制定法则根据普通法的一般标准解释。[42]而英国最高法院原副院长,来自苏格兰的霍普法官坚持对《苏格兰法》予以一般的制定法解释。[43]这即表明,类如《苏格兰法》这样的“自治条例”尚未跻身英国“宪法”渊源的行列。

   英国和西班牙两国少数民族聚居地方“自治条例”实践中的某些法律现象在我国也以某种较弱的版本表现出来。比如,地方自治机关意图用以限制中央政权的“斯维尔惯例”,即主张中央政权不得单方面地改变地方政权的地位,在我国本没有法律根据。但是,《民族区域自治法》第十四条第二款规定“民族自治地方的区域界线一经确定,不得轻易变动;需要变动的时候,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定,报国务院批准”。这可能造成一个误解,即以为民族自治地方的区域界线必须经上级国家机关的有关部门和民族自治地方自治机关一致同意才可以变动。实际上,这种“充分协商”只是对上级国家机关工作程序的规定,并不意味着上级国家机关必须征得民族自治地方自治机关的同意。此处可以对比《民族区域自治法》第六十三条的规定:“上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意,不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系。”第十四条和第六十三条的要求显然是不同的。在实践中,四川凉山、甘孜两自治州的自治条例均规定了变动民族自治地方区域界线需经过“法定程序”,也佐证了上述解释的合理性。

   在英国和西班牙,称少数民族聚居地方“自治条例”为“小宪法”还意味着或明或暗地表示该少数民族是一个先天存在的实体,具有“制宪权”。比如,加泰罗尼亚自治条例即直接规定加泰罗尼亚人是一个“国族”。苏格兰民族党也有人主张苏格兰自治议会是三百年前古苏格兰王国议会的重新复会。但是,西班牙宪法法院敏锐地判断:加泰罗尼亚所谓的“自决权利”完全地来源于1978年西班牙宪法的规定,不存在先于宪法的权利;西班牙宪法的民主正当性完全来源于作为一个整体的西班牙全体公民。加泰罗尼亚议会关于加泰罗尼亚(人民)“主权”原则的表述违宪无效,先于宪法存在的“加泰罗尼亚”只是一个社会、历史实体,不具有法律人格和任何权利。[44]英国最高法院的脱欧判决重新肯定的议会主权原则也表明,不存在一个作为法律人格的苏格兰王国或苏格兰君主。这一问题显然也不是无关紧要的。我国已有的自治条例中往往规定某某自治州是某某民族实行区域自治的地方,只有少数条例同时说明这个自治州属某某省管辖,以及自治州境内还居住着其他民族。但是,诚如李林所指出,“在单一制国家,地方的权力来自中央政府的授权”。[45]此处必须强调,任何一个少数民族的识别,任何一个民族自治地方的建立,无论在理论上还是实践中,都是上级国家机关主动发起并最终完成的。民族自治地方人大也只是行使了中央政权授予的有限立法权,正如该地方政权的其他机关分别行使不同的国家权力。模仿宪法第二条的规定,把自治州人大称为该地的权力机关是不妥当的。叶海波曾很敏锐地指出,如果“地方人大当为地方主权机关,中国的国家结构形式便不是所谓的单一制,而近乎于联邦机构”。[46]所谓“次国家宪法”,“主要以联邦制国家为分析样本,探讨联邦国家成员单位宪法与联邦宪法间的异同,寻求成员单位自治的空间”。[47]在我国,聚居少数民族并无任何“制宪权”。[48]

  

   五、结语

   综上所述,如果继续主张“小宪法”说,则自治州自治条例的效力应当概括地高于该州人大及常委会的地方性法规。但是,考虑到民族自治地方自治条例在我国法律体系中的位置,以及现有自治条例的内容,自治州自治条例与它的地方性法规应当居于同一位阶。民族自治地方自治条例虽然具有综合性,但实质上是该民族自治地方自治机关执行职务的办法。在实施成文宪法的单一制国家,宪法渊源的范围不宜随意扩大,称自治条例为某民族自治地方的“小宪法”并无恰当法律意义。

   当前,有学者忧虑一旦自治州人大常委会启动制定地方性法规的权力,会出现“自治州人大在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项范围内的自治立法权的虚置”。[49]实际上,各自治州虽然多处于中西部地区,总体而言城市化水平尚有待提高,但历史上针对资源利用和环境保护,中心城镇规划建设与管理等事项也制定了相当一批单行条例。未来,就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”,在内容上区别应当制定单行条例的或是地方性法规,恐非良策。而从分担自治州人大和常委会立法工作负担,加快地方性法规制定步伐角度出发,将“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”概括地交于自治州人大常委会立法,其他需要体现民族政治、经济、文化特点和需要的事项仍归于自治州人大制定单行条例,似应成为民族自治地方自治机关的合理选择。届时,自治州人大常委会在起草地方性法规时,出于尊重自治州自治机关的需要,应当注意使法规在文字表述上不与自治条例相抵触。但是,迅速推进城市化进程和保持民族特点二者之间确实存在一定矛盾,“鱼和熊掌不得兼得”。[50]在自治条例未能修订的情况下,自治州城市化进程迅速推进,在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”上,地方性法规与自治条例的不一致确实可能发生。如果自治条例对这些事项没有先行向全国人大常委会备案予以“变通”,则自治州人大常委会可以径行通过地方性法规,而自治州法院、检察院也应当适用地方性法规的规定。归根结底,不是任何所谓的“小宪法”,而只有单一制中国的那部成文宪法,才是这片土地上具有无可置疑凌驾性的唯一正典。

  

   注释:

   [1] 吴宗金:“民族法学研究概述”,《中国法学》1992年第6期,第115页。吴宗金也将自治法规称为“准地方性法规”。吴宗金、匡爱民:“20年民族区域自治法学研究回顾与展望:纪念《民族区域自治法》颁布实施20周年”,《贵州民族研究》2004年第4期,第20页。

   [2] 宋才发:“民族自治地方立法自治权再探讨”,《法学家》2005年第2期,第76页。

   [3] 曾宪义:“论自治条例的立法基础”,《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2004年第4期,第6页

   [4] 覃乃昌:“论民族自治地方立法”,《民族研究》1995年第5期,第4页。

   [5] 韩大元:“论自治条例的若干问题”,《中央民族大学学报》1996年第6期,第21页。

   [6] 张声标:“关于民族自治地方制定自治条例若干问题的思考”,《人大研究》1993年第8期,第25页。

   [7] 阙成平:“论以自治区单行条例代替自治条例的法理”,《广西民族研究》2013年第4期,第13页;另见,吉雅:《民族区域自治地方自治立法研究》,北京:法律出版社2010年版,第80页。反对说参见,郑毅:“驳‘以自治区单行条例代替自治条例’论:兼议自治区自治条例的困境与对策”,《广西民族研究》2014年第3期,第42页。

   [8] 崔健行:“民族自治地方自治条例立法原则初探”,《中国法学》1987年第5期,第8页。

   [9] 史筠:“关于制定自治区自治条例的几个问题”,《民族研究》1993年第6期,第2页。

   [10] 王培英:“关于自治区制定的自治法规的法律地位问题”,《民族研究》1997年第4期,第23页;王培英:“论自治条例和单行条例的法律地位问题”,《民族研究》2000年第6期,第2-3页。

   [11] 黄元姗:《民族区域自治制度的发展与完善》,北京:中国社会科学出版社2014年版,第41页。

   [12] 张文山:《通往自治的桥梁:自治条例与单行条例研究》,北京:中央民族大学出版社2009年版,第73页、第469-470页;王培英:“论自治条例和单行条例的法律地位问题”,《民族研究》2000年第6期,第1页。

   [13] 彭建军:“自治权自治条例所涉自治立法权问题研究”,《民族研究》2015年第2期,第24页。

   [14] 吴恩玉:“上下位法间的效力优先与适用优先:兼论自治法规、经济特区法规和较大市法规的位阶与适用”,《法律科学》2010年第6期,第29页。

   [15] 参见,宋才发:“民族自治地方立法自治权再探讨”,《法学家》2005年第2期,第75页。黄林:“制定西藏自治区自治条例的法理思考”,《西藏民族学院学报》(哲学社会科学版)2009年第1期,第75页;白永利:“自治区自治条例制定研究:以内蒙古自治区为例”,《内蒙古师范大学学报》(哲学社会科学版)2010年第6期,第52页;谭万霞:“广西壮族自治区自治条例之立法思考”,《广西民族研究》2011年第3期,第40页;范文舟:“对自治条例制定情况的调查与省思:以宁夏回族自治区为例”,《黑龙江民族丛刊》2014年第4期,第25页;胡弘弘、郭丽萍:“我国宪法文本中的‘自治’:兼析自治区自治条例的立法滞后”,《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2016年第1期,第79页。

[16] 参详,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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