返回上一页 文章阅读 登录

屠凯:自治条例并非民族自治地方“小宪法”

更新时间:2018-03-31 10:23:17
作者: 屠凯  
云南红河、怒江,甘肃甘南,青海海西、玉树等州。可见,第一种安排主要是云南、青海两省的做法,但并无实质意义,无论自治条例如何规定、有无规定,宪法第三十三条在自治州必须无条件地实施;第三种安排则是全国各地的普遍做法。无论采用哪一种安排,公民的任何基本权利义务在自治州都没有增加或者减少。

  

   三、自治州自治条例和地方性法规的关系

   作为民族自治地方自治机关组织法的自治条例,对该民族自治地方范围内其他法律法规并无概括的凌驾性。然而,法律位阶的最高性和法律效力的优先性这二者恰恰是“宪法”区别于一切其他法律法规的最本质特征。如果要僭越“小宪法”的地位,自治条例应当至少在本行政区域内具备法律位阶的最高性和法律效力的优先性这两个条件,否则诸如“纲领性”“基本性”这类说法就只不过是模糊的政治修辞,无所谓法学上的确定意义。以下针对民族自治地方人大制定的自治条例和该地人大及常委会制定的地方性法规之冲突的具体研究将说明,自治条例最终仍无法满足上述两个条件,因而,自治条例也就不能成为该民族自治地方任何法律意义上的“小宪法”。

   根据《立法法》第七十五条第一款的规定,自治条例由民族自治地方人大依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定,自治州自治条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。而自治州地方性法规是根据《立法法》第七十二条第二、五款和第七十三条第一款的规定,就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项,为执行法律、行政法规的规定,或者处理需要制定地方性法规的地方性事务,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,由自治州人大或其常委会制定。

   显然,如果自治州自治条例和自治州人大制定的地方性法规不一致,应当依照《立法法》第九十二条的规定处理。该条指出“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”。那么,自治条例和地方性法规究竟何为“特别规定”?

   实际上,自治州人大的地方性法规可规定事项在民族自治地方并无基于民族因素的特殊性。易有禄最新的研究表明,现有设区的市地方性法规所规定的“城乡建设与管理”方面主要包括“城乡规划、基础设施建设、市政建设”等事项;“环境保护”方面主要包括“海洋环境保护,河道、河流保护,水资源、水环境保护,地热、森林资源保护,景区、自然区保护,山体保护,以及绿化和绿地保护”等事项;“历史文化保护”方面主要包括“古建筑、古城、古树、文物、文化遗存、遗址遗迹、传统村落、传统工艺等历史文化形态的保护”等事项。[30]假设这些地方性法规是为了“执行法律、行政法规的规定”而制定,那么,比较《城乡规划法》、《环境保护法》、《文物保护法》等法律和《民族区域自治法》便可观察到,《民族区域自治法》对民族自治地方自治机关提出“在国家计划的指导下,自主地安排地方基本建设项目”,“保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,“保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其它重要历史文化遗产”等要求和《城乡规划法》等法律对地方国家机关是完全一致的。至于《民族区域自治法》第三十八条第二款所称“民族的”文物,本来就属于《文物保护法》第二条第一款第(五)项之“反映历史上各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物”范畴。而且,此处的“民族的”三字应解释为“中华民族的”或“当地各民族的”,而非“实行区域自治的民族的”,否则似乎有违宪法和法律“促进全国各民族的共同繁荣”的目的。

   如果自治州人大的地方性法规所规定事项并非为了执行法律、行政法规的规定存在,而是为了处理地方性事务,那么恰是该地方性法规构成自治州自治条例的“特别规定”。此处可以参考既往自治条例和单行条例的关系。一旦自治州人大制定地方性法规不是为了执行法律、行政法规的规定,即并非为了履行一般地方国家机关的职责,那么“处理地方性事务”就落入民族自治地方自治机关工作的范畴。实际上,民族自治地方从实践需要出发,就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”也确实制定过很多单行条例。虽然有学者曾认为,“自治州自治条例与自治州单行条例相比较,前者的法律效力高于后者”;[31]或者,“单行条例是行使自治权制定的调整某一方面事项的规范性法律文件,它理应是自治条例的下位法”。[32]但这均是在“小宪法”观念引导下未做教义学研究而得到的误解。既然自治条例和单行条例由同一机关制定,如果自治条例规定自治机关的全面工作,而单行条例规定某方面工作,那么即便存在不一致,也是单行条例构成自治条例的“特殊规定”,而根据《立法法》第九十二条的规定,恰应适用单行条例而非自治条例。

   自治州人大地方性法规与自治条例、单行条例的不同在于,根据《立法法》第七十五条第二款,在不得违背法律或行政法规的基本原则前提下,自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,而地方性法规不能变通法律和行政法规。但是这个有关“变通”的区别在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”上没有特殊意义。如上所述,《民族区域自治法》本身在这些事项上和其他法律规定保持了一致,不认为民族自治地方自治机关在此有基于民族因素的特殊职责。而落实《民族区域自治法》的自治条例普遍沿用了自治法的表述,没有做出任何变通。至于过去的单行条例,就更是如此。例如,西双版纳制定有《西双版纳傣族自治州城乡规划建设管理条例》,其中第五条规定“必须贯彻《城市规划法》、合理确定城乡经济和社会发展的目标、确定城乡性质、规模和布局、统一规划、综合部署城乡经济、文化、生活、公共事业及战备等各项建设,保证城乡建设按规划有秩序地协调发展”。巴音郭楞制定有《巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境保护及污染防治条例》,其中第三十一条规定“依照本条例处以罚款的批准权限按照《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第三十五条的规定执行”。恩施制定有《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》,其中第四条规定“民族文化遗产中属文物的,依照文物保护法律、法规的规定实施保护”。因而,自治州人大地方性法规完全可以替代自治州过去在这些特定事项上制定的单行条例,作为自治条例的特殊规定而在实践中优先适用。

   未来,除了自治州人大以外,自治州人大常委会也可以制定地方性法规。那么,一旦自治条例和自治州人大常委会地方性法规不一致,又将如何处理呢?理论上,自治条例对自治州人大常委会地方性法规也不具有凌驾性。首先,根据我国宪法第一百一十二条和《民族区域自治法》第十五条第一款,“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”,自治州人大常委会不是民族自治地方自治机关。因而,自治州人大常委会的工作也就不属于“民族自治地方的自治机关的组织和工作”,不由自治条例和单行条例来规定。《民族区域自治法》规定,民族自治地方人民代表大会制定自治条例时应当“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”;“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候”使用当地通行的何种语言文字,需要“依照本民族自治地方自治条例的规定”。这些都不是针对自治州常委会的法规起草工作提出的要求。当然,已有的自治条例往往也会提及自治州常委会的民族结构,但这应当理解为对自治州人大选举常委会提出的要求,即仍是针对自治机关工作的规定。

   作为并非由同一机关制定的自治州自治条例和自治州人大常委会地方性法规在适用上缺乏《立法法》的明确指引。从法律位阶上考虑,自治州人大制定的法规不必然优先于自治州人大常委会制定的法规适用。自治州自治条例和自治州人大常委会地方性法规均由省、自治区、直辖市人大常委会批准,向全国人大常委会和国务院备案。因而,如果自治州自治条例在备案时,根据《立法法》第九十八条第一款第(三)项的规定,说明了对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况,那么在所作变通事项上,自治条例优先于被变通的地方性法规适用。如果自治条例在备案时并未作出变通情况说明,即应理解为是对自治机关工作的一般规定。考虑到自治州人大常委会根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十条第二款的规定,是自治州人大的常设机关,对自治州人大负责并报告工作,自治州人大常委会应无理由故意制定和自治州自治条例相抵触的地方性法规,二者字面的不一致均应按照一般规定与特别规定的关系求得解释,并适用自治州人大常委会地方性法规的规定。如果自治州人大认为该不一致构成抵触,则应通过直接修改该地方性法规予以最终解决。

   自治州自治条例并无概括的凌驾性,通过和宪法、《香港特别行政区基本法》的表述做一比较也可凸显。我国宪法序言指出该法“具有最高的法律效力”,而第五条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。 任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这完整地表明了宪法独有的凌驾性。而《民族区域自治法》对自治条例的表述是:“在民族自治地方的企业、事业单位,应当尊重当地自治机关的自治权,遵守当地自治条例、单行条例和地方性法规、规章,接受当地自治机关的监督”。不但将自治条例和单行条例、地方性法规并列,而且特意没有说明“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体”等均须遵守自治条例,接受当地自治机关的监督。自治条例如果违反了宪法和《立法法》第七十五条第二款的规定,就会被全国人大或者其常委会撤销,而根据《立法法》第九十九条第二款的规定,包括自治州人大常委会、自治州法院、自治州检察院在内的民族自治地方国家机关均可以向全国人大常委会提出审查自治州自治条例的书面建议,由全国人大常委会的工作机关进行研究,必要时,从有关的专门委员会进行审查、提出意见。与此对比,《香港特别行政区基本法》第十一条规定:“香港特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据。港特别行政区立法机关制定的任何法律,均不得同本法相抵触。”香港特区的国家机关和社会团体也无权向全国人大常委会提出对基本法的合宪性进行审查。因此,如果说将香港基本法称为特区的“小宪法”已经涵义模糊,有可能削弱宪法在特区的地位;将自治州自治条例称为民族自治地方的“小宪法”就更是完全没有法律依据,自治州自治条例对该州人大及常委会制定的地方性法规并不存在“小宪法”说设想的概括凌驾性。[33]

  

   四、其他单一制国家的类似现象

   单一制国家的少数民族聚居区成立自治地方并拥有某种“自治条例”并非我国独有的现象。同时,在有关国家也存在意图过分提高“自治条例”位阶,甚至希望这类法规跻身本国“宪法渊源”之列的主张。但是,这类主张含有以“自治条例”捍卫自治权力的不可剥夺性,或者确定独立于本国宪法而存在的自治“制宪”实体的目的,可能削弱甚至最终颠覆所在国家的单一制宪法秩序,自然为所在国家的中央政权和最高司法机关所否定。

此处,“单一制”取其特定涵义,即一国中央政权可以合法地单方面地改变其下地方政权的法律地位,直至取消之。在有的单一制国家,也存在少数民族聚居的地区,为了在宪法和法律的范围内包容少数民族的政治、经济、文化特点和需要,这些国家也在少数民族聚居地区设置了自治机关。而为了规范自治机关的组织和工作,这些国家也有类似我国民族自治地方自治条例的法规。[34]比如,英国依然是一个奉行议会主权的国家,位于伦敦西敏寺的英国议会“可以制定和修改任何法律”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/109230.html
收藏