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郑毅:论作为“半部中央与地方关系法”的我国《民族区域自治法》

——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构

更新时间:2018-03-28 02:31:38
作者: 郑毅  

   第三,错位承接。这里的错位承接,指的是我国《民族区域自治法》在承接我国《宪法》特定条文的过程中自行予以修改或突破,造成形式上与宪法的规定不一致。如作为民族自治地方最具代表性的自治法规制定权,我国《宪法》116条给予了较为罕见的“实体+程序”的详细规定,但我国《民族区域自治法》19条在承接该条规定时却出现了错位。一方面,因我国《宪法》30条排除了直辖市辖自治县的体制,其第116条仅规定自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效。我国《民族区域自治法》19条为了顾及1997年重庆升格为直辖市后辖有四个自治县的情况,新增了直辖市的人民代表大会常务委员会为批准主体。[38]另一方面,根据我国《宪法》116条,自治州和自治县的自治法规报全国人民代表大会常务委员会备案即可,而我国《民族区域自治法》19条增加“国务院”为备案主体。这种错误承接虽然事出有因,也有其客观需求,但是其置我国宪法的明文规定而不顾,不利于社会主义法治建设方略的实现。

   第四,缺位承接。形式上,相关的我国《宪法》条款均得到了我国《民族区域自治法》的规范承接,但仍有极少数的逻辑例外。如我国《宪法》112条将自治机关的结构明确为“人大+政府”,但学界对人大常委会是否属于自治机关的问题存在争论,我国《宪法》并未很好地回应。我国《民族区域自治法》虽然出现了近70处“自治机关”的表述,但没有一个条文对其内涵予以明确规定,这就在实践中放大了规范缺陷。[39]

   前述问题,有的是宪法与宪法性法律衔接过程中普遍存在的,有的则在事实上暗示了相对充分的规范完善空间。

   (二)我国《立法法》:立法事权划分的核心规范

   我国《立法法》主要针对我国《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系中三类力有不逮的情形作出必要的规范补足。

   第一,针对我国《民族区域自治法》前述第二类缺憾,我国《立法法》提供了相对细化的实施方案。例如,经全国人大常委会于2015年3月15日修订后的我国《立法法》对中央与民族自治地方立法关系,一是在75条重申了自治法规的制定批准和备案程序,二是在第72条分别对自治区和自治州、自治县的地方性法规的立法范围予以明确,三是在第82条分别对自治区和自治州、自治县的地方政府规章的立法范围予以明确,四是在第72条和第82条分别赋予全国人大常委会关于自治州正式开展一般性地方立法具体时间的备案权。[40]

   第二,针对我国《民族区域自治法》前述第三类缺憾,我国《立法法》初步明确了中央的立法职责与权力范围。例如,我国《立法法》8条和第9条就法律和行政法规这两类主要中央立法形式的规制范围予以明确,我国《立法法》72条第2款明确赋予并限制自治州的地方性法规制定权,我国《立法法》82条第2款明确赋予并限制自治州的地方政府规章制定权,[41]我国《立法法》72条第4款将中央(全国人大常委会和国务院)对自治州开始制定地方性法规的时间的掌控限制确定为备案而非批准,我国《立法法》90条通过确认自治法规中变通规定的优位的形式向民族自治地方变相下放中央立法权,我国《立法法》96条和第97条赋予全国人大常委会和国务院对民族自治地方相应立法行使的审查与撤销权等。

   第三,针对我国《民族区域自治法》前述第四类缺憾,我国《立法法》搭建了不同类型央地关系间规范要素沟通的桥梁。如在中央与地方立法关系方面,我国《立法法》除了对民族自治地方特有的自治法规制定权以75条作单独规定外,对于一般地方和自治州、自治区均享有的两级地方性法规和地方政府规章制定权问题,则采取同条规制的技术进路,前者集中于第72条,后者集中于第82条。此外,我国《立法法》还通过特定表述明确了民族自治地方与一般地方同类立法权之间的关联,如该法72条第5款规定:“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。……”该法第82条第2款、第3款更是在地方政府规章的制定问题上直接将“设区的市”与“自治州”并列表述。

   应当认识到,我国《立法法》在中央与民族自治地方关系调整上对我国《民族区域自治法》的补足效用仍是有限的,其症结在于,作为立法领域的专门法律,我国《立法法》规制范围亦仅限于中央与民族自治地方立法关系的调整,即便与偏重政府间纵向关系调整的我国《民族区域自治法》形成体系解释的空间,亦无法对诸如组织关系、司法关系等方面的规制不足形成系统纠偏。

   (三)《地方组织法》:权力机关与行政机关的地方性依据

   针对我国《民族区域自治法》前述第一类与第二类缺憾中关于自治机关内涵与范畴的问题,《地方组织法》提供了初步的解释方案。

   例如,我国《宪法》112条规定自治机关为民族自治地方的人大及政府,其中没有明确人大常委会是否属于自治机关。通常认为,人大常委会作为人大的常设机关,应与人大具有同一属性。《地方组织法》却对这种想当然的理解提出了规范意义上的反驳。其一,该法第13条规定县级以上各级人大以主席团作为核心机构,第46条规定县级以上地方各级人大常委会则以主任会议作为运行的核心机构,因此两者组织机构有异。其二,该法第8条规定的县级以上地方各级人大的15项职权和第44条规定的县级以上地方各级人大常委会的14项职权亦差异明显。其三,该法第44条规定地方各级人大常委会只有在第9项、第12项和第13页的三种情况下被明确认定为代行人大的职权,但这三类代行性职权在内容上与民族区域自治权并无明确关联。因此,《地方组织法》对民族自治地方人大常委会不属于自治机关的这种性质判断提供了规范依据。[42]

   《地方组织法》补充效应的局限在于,相关阐述体系的建构具有较强的主观性特征。[43]易言之,前述规范在制定时并非针对本文的核心关切点而作出,其解释力的产生仅基于纯粹的理论分析。[44]这在相当程度上仅具有一定程度的说服力,而不具有正式的法律约束力,更不属于规范的法律渊源。[45]

   (四)《若干规定》:我国《民族区域自治法》第六章的实施助力

   《若干规定》主要针对我国《民族区域自治法》前述第三类不足提供了一定程度的规范补充效用。一方面,在立法目标上,其作为针对我国《民族区域自治法》第六章的细化规定,有效缓解了第六章的相关条款规定过于抽象导致的实施性不足问题。[46]另一方面,《若干规定》还设置了第31条和第32条两个责任条款:除了对违反国家财政制度、财务制度,挪用、克扣、截留国家财政用于民族自治地方经费以及各级行政机关工作人员在执行该规定过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形明确了行政处分乃至追究刑事责任外,[47]还赋予上级行政机关或者监察机关责令各级人民政府行政部门改正违反本规定不依法履行职责行为的权力。虽然追责情形有一定的局限,但毕竟在一定程度上破解了我国《民族区域自治法》因法律责任条款缺失而面临的软法(soft law)性困境。[48]

   然而,《若干规定》的上述补充效用同样存在局限,从而导致其对我国《民族区域自治法》细化实施问题的“可治理性”(governability)缺陷。[49]第一,规范畛域较为模糊。“由于制定《民族区域自治法》的实施细则条件还不成熟,《若干规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责’的内容进行了细化”。[50]第二,对于实践中“上级国家机关”内涵模糊不清的问题未予以充分回应,其对于职责主体的表述有“国家”“上级人民政府”“上级财政”三种,这一表述格局与我国《民族区域自治法》第六章完全一致,虽然《若干规定》第33条规定“本规定所称上级人民政府,是指民族自治地方的上级人民政府”,但这对于在某一特定职责履行的语境中回应“国家究竟应具化为哪一机关”“上级究竟是指哪级”等实际操作上的疑惑之解决并无裨益。第三,目前“上级国家机关职责”的运行中存在“怠于履行”的问题,这就要求相应的法律责任具有足够的惩罚性和震慑性,但《若干规定》对此仅在其第32条第1款笼统规定“各级人民政府行政部门违反本规定,不依法履行职责,由其上级行政机关或者监察机关责令改正”,这难以对不作为问题给予切实、有力的追责。第四,《若干规定》作为行政法规,其规定的法律责任条款在规范位阶上难以与我国《民族区域自治法》的法律责任条款同日而语。

   (五)自治条例:自下而上的法治化期待

   从理论上看,自治条例理应发挥的补强作用主要针对我国《民族区域自治法》的第五类缺憾,即该法难以对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制的问题,正如有学者指出的:“自治区的自治条例是……调整自治区内民族关系以及自治区与中央有关国家机关关系的综合性自治法规。”[51]自治条例的这一功能在内涵上包含如下递进逻辑。第一,聚焦民族自治地方。与作为中央立法的我国《民族区域自治法》聚焦全国层面而缺乏地方针对性不同,自治条例属于典型的地方立法,因此其规范重心就与作为其制定依据的我国《民族区域自治法》形成逻辑上的互补。[52]第二,聚焦特定的民族自治地方。我国《民族区域自治法》不可能对我国各民族自治地方予以针对性、差异化的规制,但自治条例却在对本自治地方重要事务“一揽子”法制化方面具有天然优势,因为我国《宪法》116条规定其制定必须“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”。第三,聚焦特定民族自治地方的自治权。我国《民族区域自治法》第三章构建了初步的自治权体系,但将这一体系具体契合于每个民族自治地方的实践中,却有赖于自治条例独特的规范贡献。[53]

然而,上述立场的前提限定是“理应”——在实践中,各级自治地方的自治条例远未发挥应有的规范功能。第一,并非所有民族自治地方均出台了自治条例,五个自治区以及新疆的5个自治州和6个自治县的自治条例尚付阙如。如果说新疆、西藏由于情况特殊而暂缓出台尚能理解的话,则其余三个自治区自治条例的阙如则在中央与民族自治地方关系法制方面产生了一定的负面影响——在大多数语境下,“中央与民族自治地方的关系”往往被狭隘理解为“中央与自治区的关系”,而作为调整中央与自治区关系的重要规范基础的自治条例缺位对中央与民族自治地方关系法制化问题的消极影响毋庸置疑。第二,在已经出台的自治条例文本中,普遍存在内容空洞、千篇一律、照搬我国《民族区域自治法》等问题,真正反映“当地民族的政治、经济和文化的特点”的内容比较有限,[54]由此导致自治条例和我国《民族区域自治法》在体系化层面的“结构性分离”。2015年修改后的我国《立法法》73条第4款明确规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不做重复性规定。”虽然其规制对象指向“地方性法规”,但在逻辑上,以“执行法律”为重要功能价值的地方性法规尚不应照搬上位法,更遑论以“自治”为核心的自治条例了。全国人大常委会副委员长向巴平措2015年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上作的《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的报告》就明确指出:“配套法规不健全是民族区域自治法贯彻执行难的一个最主要的原因,也影响了民族工作的法制化、规范化进程。”[55]第三,既有的自治条例往往在设有赋予权力和职责条款规定的同时,未设置与之配套的责任条款,一定程度上放大了我国《民族区域自治法》法律责任缺失所诱发的消极影响的“奶酪效应”。[56]第四,地方自治立法属性导致其对中央与民族自治地方权力划分问题鞭长莫及。[57]倘若中央立法对自治条例的范畴边界本身缺乏明确的划分,则难以指望单纯依靠民族自治条例在中央和地方关系中发挥引领作用。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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